一、以制度构建为基本切入点
在财政收支过程中，存在一定金额的沉淀资金，是全球范围内普遍存在的一种客观现象。比如，美国国库中也有沉淀资金，以2002至2003年为例，其国库日终最高现金余额达700亿美元。然而，如果沉淀资金规模过大，也就意味着资金的闲置或浪费、机会成本的提升以及管理效率的下降。因此，治理超量财政沉淀资金，是世界各国面临的共同任务。
我们今天遇到的财政资金管理问题，并不是孤立的。以美国为首的工业化国家，早在20世纪80年代之前也遇到了同样的问题。那时，美国财政部门在预算管理中的任务主要有两个：一是保证公共资金流向相应的预算单位，二是控制预算拨款的速度。这样做的结果导致了一个严重的问题，即财政部门将重点放在公共资金是否按预算进行拨付的问题上，预算单位将重点放在本部门是否得到相应的预算资金以及如何继续“要钱”的问题上，而资金是否得到有效利用、预算目标是否得到有效执行等问题却被搁置一边。更严重的是，一旦出现资金缺口，为完成预算目标，往往通过借款的方式来解决，无形中扩大了政府的借债规模，增加了政府债务负担。在随后的30多年时间里，美国兴起了以绩效预算为核心的现代财政治理变革，通过完善预算分配、加强国库监控、实施绩效问责等措施，逐步减少财政存量资金，不断提高财政治理的现代化水平。
历经30多年构建起讲求绩效的现代财政制度，逐步解决财政存量资金问题，美国的教训与经验值得我们学习借鉴。归根结底，还是要从现代财政制度这一根本性因素上着手。没有构建起良好的制度，即使靠行政手段短时间内盘活一部分存量资金，但是将会付出非常高的协调、组织等行政成本。一旦政府主要领导的关注重心转移到其他方面，财政资金又会重新闲置、沉淀下来。如果构建起了良好的制度，可以花费较低的行政成本，既可以盘活当前已经发生的存量资金，又可以确保未来不再出现大量的非理性的闲置、沉淀资金。
二、消除深层次制度阻碍
借鉴国外经验的同时，我们也要充分认识到我国单一制国家的实际情况。盘活财政存量资金，看似是财政部门的事情，实质上关乎全局，不仅各级政府，乃至社会上的企业和家庭，都会因为受到影响。因为它革新的是政府花钱的方式，也就改变了政府与市场合作参与资源配置、与社会合作参与收入分配的方式，也就改变了政府提供公共服务、调控宏观经济的方式。当然，从财政自身来看，盘活财政存量资金似乎是因为预算编制与执行不科学、国库现金管理滞后等问题，但客观地说，这些技术层面的问题是由政府间事权划分、财政管理制度、部门资金配置权益等深层次阻碍衍生出来的。单纯地改进预算和国库管理制度，不从根源上解决问题，就会陷入“头痛医头、脚头医脚”的误区，不仅对盘活财政存量资金没有助益，反而会耽误了新常态经济大环境之下我国改革与发展的机遇。
盘活财政存量资金，技术上的难度并不大，只是没有制度基础执行起来成本很高，难以短时间内完成。下一阶段，应站在建立现代财政制度的顶层设计高度上，运用统筹规范管理所有财政资金的全局眼光，以财政改革为盘活的依凭，以盘活为财政改革的引领。
首先，长期内要逐步顺应经济新常态需要，理顺中央与地方事权关系。结合政府简政放权改革，该地方管理的事权交给地方管理，该中央提供财力保障的支出责任由中央提供，形成各级政府稳定的支出责任，为盘活财政存量资金消除深层次的制度阻碍。反过来，以盘活为加强财政资金管理的手段，倒逼政府明确新常态经济下财政资金需要支持的重点领域，进而明晰政府间分工。
其次，中短期内要以深化预算管理体制改革为目标，建立清晰稳定的财政收支框架。通过盘活财政存量资金改善财政管理，引领预算公开、全口径预算、中期财政规划、跨年度预算平衡机制等预算管理制度改革步伐，规范国库账户管理，提升现金管理水平，形成符合现代财政制度要求的财政收入和支出管理体系框架。
第三，调动部门积极性，避免财政资金二次沉淀。部门利益是政府运转客观存在的自然现象，并不可怕。可怕的是部门利益的分割固化导致的效率低下。良性运转的部门利益恰恰是政府履职的重要基础。盘活资金，其实也就是部门利益的盘活。因此，要正确对待部门利益，打破部门资金分配权，推动部门资金可分可合、项目资金可拨可收，对盘活财政存量资金成效显著部门，政府应该予以表彰。同时，允许部门在盘活财政存量资金和统筹使用中拥有话语权，从而避免资金收回之后在财政部门二次沉淀，促使部门主动作为，发挥其对相关行业和项目的技术、信息优势。
第四，推进绩效管理，加强监督审计。财政资金使用需要按绩效说话，将全口径预算与绩效预算融合在一起，形成跨越预算平衡周期的全口径绩效预算，统筹管理政府财力，不断优化财力结构，满足各级政府担当事权的财力需求。与此同时，还要强化跟踪审计，不仅财政内部的监督检查部门要持续关注财政资金的统筹使用，还要发挥财政部门之外的审计部门的审计力量。
三、以绩效为导向分类推进
当前，实现上述盘活财政存量资金的中长期目标，需要以资金使用是否有效率为经，以资金能否发挥良好效益为纬，分类推进财政存量资金的盘活工作。按照前文分析，财政存量资金主要为一般公共预算和政府性基金预算中出现的结转结余资金、预算稳定调节基金、预算周转金。从资金管理和使用者的角度看，结转结余资金属于相关资金管理和使用者应支不支造成的存量，而预算稳定调节基金、预算周转金形成的存量属于相关资金管理和使用者可支未支造成的存量。而这些资金，有一些当前已经沉淀下来形成了存量，在问题尚未得到根治之前难免还会再形成一些存量。由此，可以构建相应的表格对财政存量资金加以分类，以绩效为导向，对不同类型的财政存量资金采取不同的盘活方式（见表2）。
表2 盘活财政存量资金的方式选择
财政存量资金 已有存量资金 新增存量资金
一般公共预算 政府性基金预算 一般公共预算 政府性基金预算
应支不支 结转资金 绩效问责，部分收回统筹使用，跟踪审计 绩效问责，部分收回统筹使用，考虑调入一般公共预算，跟踪审计 绩效问责，压减地区或部门预算规模、上级转移支付规模，部分收回统筹使用，跟踪审计 绩效问责，压减地区或部门预算规模、上级转移支付规模，部分收回统筹使用，考虑调入一般公共预算，跟踪审计
结余资金 绩效问责，全部收回统筹使用，跟踪审计 绩效问责，全部收回统筹使用，考虑调入一般公共预算，跟踪审计 绩效问责，压减地区或部门预算规模、上级转移支付规模，全部收回统筹使用，跟踪审计 绩效问责，压减地区或部门预算规模、上级转移支付规模，全部收回统筹使用，考虑调入一般公共预算，跟踪审计
可支未支 预算稳定调节基金 统筹使用支持重点领域 — 控制新增比例，超出比例部分统筹使用支持重点领域 —
预算周转金 调入预算稳定调节基金 — 控制新增比例，超出比例部分调入预算稳定调节基金 —
具体来说，一是对于应支不支的已有存量资金，要实施绩效问责，在收回资金的同时，实施跟踪审计，并考虑将政府性基金预算中的存量资金调入一般性预算。二是对于应支不支的新增存量资金，要实施绩效问责，压减相应地区和部门的预算规模以及上级政府和部门的转移支付规模，同时实施跟踪审计，并考虑将政府性基金预算中的存量资金调入一般性预算。三是对于可支未支的已有存量资金，要通过统筹使用，将可以使用的预算稳定调节基金用于支持重点领域发展，将可以使用的预算周转金调入预算稳定调节基金。四是对于可支未支的新增存量资金，要切实控制新增比例，超出比例部分的预算稳定调节基金要统筹使用支持重点领域发展，超出比例部分的预算周转金要调入预算稳定调节基金。