孙敏

内控制度作为一项重要的管理职能和市场经济的基础工作，是随着经济和企业的发展而不断发展的动态系统。内控制度包括内部会计控制和内部管理控制两个系统。内部控制的基本目标是确保单位经营活动的效率性和效果性、资产的安全性、经营信息和财务报告的可靠性。一个单位要实行内部控制，重点应当在组织结构及职责分工、授权批准、会计记录、资产保护、职工素质、预算管理和报告制度等重要环节组织实施。本文结合C区教育局审计室对某单位内控制度制定与执行情况进行审计的案例，思考教育系统基层单位如何加强内控制度建设。

一、案例描述

C区教育局内部审计部门在日常审计工作中，将对学校内部控制制度的制订、执行情况的审计贯穿于整个审计过程中；在对校(园)长经济责任审计、学校财务收支审计时均纳入审计工作的重要组成部分。在对某学校进行的三年财务收支审计中，发现该校在内控制度的制定与执行中存在着以下几方面的问题:

例如，学校《财务收支审批制度》规定:“单位法人代表或授权主管人，要按规定的审批权限，对给予报销的原始凭证签字认可”。但这一制度的制定并未

明确审批权限的范围、也未对何类经费的审批做出规定，同时，对“授权主管人”也未进行认定。C区教育局审计室在审计中发现:部分学校在实际操作中存在未经法人代表授权即报销费用、人员经费、公用经费混签的现象。

再如:在审计中发现，学校订立的内控制度明确规定学校固定资产应每年实行一次实地清查，并对清查的方式、方法，参与清查的人员及发现差错的处理等方面做了详细规定，而实际上，由于人手不足、时间不够等原因，学校对这一制度普遍不重视、执行不到位，存在有制度无执行的情况;这样极易造成资产已经流失而学校却浑然不觉，待到审计发现时已为时晚矣。

再如，学校20XX年1月与保洁公司签订的保洁合同注明保洁公司提供员工6名，费用结算亦以此为计算依据;实际上，学校20XX年2—7月、9月在岗保洁员工5名，而支付给保洁公司的费用并未相应减少。

对上述问题，审计室在现场及时向校方指出，并就制度执行向学校提出审计意见，均得到了校方的认可与接受，对学校多支付的费用也及时予以追回。

二、案例分析

内部控制是人类社会生产力发展到一定阶段的产物，也是管理现代化的必然产物。它是一切经济组织活动中不可分离的部分，只要存在经济活动和管理活动，就需要有相应的内部控制。无论是宏观的经济管理，还是微观的单位管理，其实质都是一种有目的的控制行为。内部控制可以理解为内部管理控制和内部会计控制两部分。学校内部控制机制是学校管理中，对不同岗位或不同部门间处理经济业务时建立的相互联系、相互制约的关系，并在可能出现错误的地方建立其控制手段，以实现有效控制。它是学校管理制度现代化的重要内容，也是加强学校资产管理的要求。内部控制管理是学校管理的核心内容之一，但上述案例中提到的问题却折射出学校内部控制管理出现的一些不容忽视的问题。

1.内部控制意识淡薄，缺乏专业化管理队伍

在基层单位中，许多领导对财务工作不熟悉，对内部控制更不了解，未意识到内部控制的重要性，没有采取积极的措施实施内部控制，强化财务管理，对财务管理资金、人员等投入较少，导致财务内部控制未能有效开展。

另外，某些基层单位的财务管理水平尚未达到专业化要求，业务素质不高，过度依赖会计、出纳;某些管理人员内部控制意识薄弱，对内部控制方法和流程不熟悉，认为法定代表人“一支笔审批”就是单位财务管理控制的全部，未能切实履行自身职责，承担相应义务。

2.内部控制制度缺失，或虽有制度却执行不力

有些单位沿用以前旧的管理制度，没有根据时期的变化，与时俱进加以修订、增订，即使新任领导上任之后，发现不妥的地方也没有及时加以修订，使内控制度没有发挥其应有的作用。

有些单位相关部门的人员长期大家工作在一起，都已经非常熟悉，关系也相当融洽，多少存在你好、我好、大家好的想法，因此造成有些方面程序操作起来就比较随意，相关人员之间就未能实行相互牵制、相互监督，对已建立的内控制度形同虚设。以上种种，削落了内控制度的执行力，以致内部控制没有切实有效的制度保障，形同虚设。

3.内部会计控制制度的执行力度不够

内部会计控制是为了提高会计信息质量，保护资产安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。内部会计控制不仅包括狭义的会计控制，还包括资产控制和为保护资产安全而实施的内部牵制。因此，内部会计控制是管理层一项重要的管理手段。

C区教育系统财务核算体系采取由教育局成立会计结算中心，对各基层单位的教育经费使用、经济活动进行集中核算，统筹管理。在实际工作中，结算中心负责某一单位的会计会定期与该单位领导沟通，单位出纳也定期去结算中心报账，但会计结算中心一般只依据财务制度对基层单位所提供的原始凭证进行真实性、合规性和有效性的审核，而无法参与每一笔具体的经济业务，这样就使得对经济业务的物质运动和价值运动的全过程监管构成一定的脱节，产生业务边缘化。

三、对策与反思

2012年11月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）的通知》（财会[2012]21号），明确指出《规范》将于2014年1月1日起施行。《规范》明确，各级行政事业单位的内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

从前述问题分析可以看出，由于健全管理制度的缺乏、管理人员管理理念的相对不重视，造成了单位内部控制管理的不完善。根据财政部《规范》的要求，基层单位应从以下三方面提升内部管理水平:

1.加强队伍建设，重视职业道德教育

基层单位应当转变原有观念，树立正确的内部控制意识，在单位内部加大对内控制度重要性宣传和学习，形成一种领导廉洁奉公、职工敬业乐业，既有上级的集体领导，又有下级的充分民主，既有分工，又有协作，每个职工责、权、利都十分明确的融洽关系。法定代表人“一支笔审批”是一项内部控制措施，但不是内部控制的全部，内部控制需要更多人员，或者是全体的共同努力。

2.建立健全内部控制制度，加强制度执行力

完善的内部控制制度是单位的“基本法”，任何人都不能凌驾于“基本法”之上，每个成员都必须严格遵循。

基层单位内部控制制度应在事前、事中和事后发挥相应的作用，只有根据本单位实际情况建立的内部控制制度才能做到。在实际执行中严格遵照制度执行，相关人员之间相互牵制和监督，确保单位各项经济活动的正常有序开展和单位财产的安全。从源头上堵塞漏洞，消除隐患，防范风险。

3.明确会计控制的内容，做好会计结算中心与基层单位内控制度的街接

建立一套完善的内部控制制度，可以加强资金的管理，确保资金的安全完整、正常运转和合理使用，减少和避免损失的产生。会计的基本职能是核算与监督，教育局会计结算中心的建立使得学校的会计核算更加系统、规范的进行操作。由于会计核算中心只负责经济业务的会计核算，实行远程管理，导致了会计监督的脱节，这就要求在核算中心的内控制度和各单位的内控制度之间必须做好衔接，核算中心的会计人员要了解单位的情况，尽可能多的参与到单位的经济业务中去。在实际的操作过程中找寻并建立一个合适的平台，需要教育局会计结算中心和学校之间更好的沟通与协调，科学有效的建立内部控制制度，并规范的执行，使会计发挥应有的作用。

总之，加强基层单位内部控制任重道远。各单位须在日常管理当中强化内部控制之实施，特别是要注重于内控制度的相互监督。从而让单位的内部控制制度更加有利于提升管理效率，进而维护教育资金的安全与完整。