王晓霞

近年来，随着高校科研事业的快速发展，以及科研领域腐败事件的增加，国家加大了对高校科研项目管理和经费使用的监管。2014年国家卫生计生委发布《关于进一步加强医学科研项目及资金管理的通知》，进一步强调贯彻执行国家科研经费管理政策。高校附属医院作为学校的重要组成部分，承担着相当繁重的科研任务，据某高校(以下称A校)统计，2010年—2014年五年间，学校医学科研项目总数5800多项(实际到位项目数8400多项)，批准(合同)经费近18亿，各年医学科研经费总数占全校科研经费总数比重达40%以上。为了进一步加强和规范科研经费管理，2012年以来，A校审计部门特别对附属医院科研管理内部控制开展了调研和审计。本文结合A校对附属医院科研管理内控审计中发现的问题，找出高校附属医院科研管理的难点，提出进一步完善高校附属医院科研项目内部控制的对策。

一、医院科研项目管理和使用内部控制审计中发现的主要问题

(一)附属医院科研项目经费以拨代支，学校法人监管责任履行不充分

1.在医学科研项目内部控制审计中发现，由于附属医院行政上隶属于A校，因此附属医院的科研项目负责人如果以A校名义申请国家级科研项目(包括国家科技重大专项、973计划、863计划、支撑计划等)，经费主管部门是直接将经费下拨到A校财务账户上。在实际操作中，A校则采取由学校扣除管理费后，再将剩余经费一次性拨付附属医院的管理方式。这种方式存在两个问题:(1)A校财务在拨付经费时即将其计列科研支出，形成财务上的“以拨代支”，属不合理处理方式;(2)造成科研项目承担单位和经费使用单位不一致，属违反规定转拨、转移经费，存在管理上的风险和漏洞。与此同时，形成下述第2个问题。

2.科研经费拨至相关附属医院后，由附属医院负责科研经费的日常开支报销，学校科研管理部门鉴于附属医院独立法人的地位，因而不再实时监管科研经费的使用(A校仅不定期地抽查少量项目进行审计)，未能很好地执行国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11号)第二十八条“项目承担单位是科研项目实施和资金管理使用的责任主体，要切实履行在项目申请、组织实施、验收和资金使用等方面的管理职责……”的规定，导致学校法人监管责任履行不充分。

(二)忽视科研项目预算管理

1.预算编制缺乏一定的科学性且不规范。从附属医院科研项目预决算编制、调整预算的流程及控制机制的审计结果看，由于医学科学研究投入大、不确定性强，项目预算不严谨、弹性较大等现象，导致编制的预算与实际支出较大偏差，科研经费支出细目超预算支出、有预算无支出、无预算有支出等情况较严重。在编制预算时，项目组为了多争取经费，往往加大仪器设备、燃料动力等经费的预算，而实际上却出现了较多的此类项目有预算无支出的情况，相反招待费、设备费、差旅费、材料费等则常常出现无预算有支出的情况，在出版/文献/知识产权事务费、材料费方面等超预算支出情况较多。此外，审计中发现，个别项目预算方案编制不规范，未按制度要求编制，如某医院科研项目抽查的子经费卡中有2个子经费卡预算方案中会议差旅费比例均超过10%的标准。

2.部分科研项目预算执行度低。医院科研项目审计中发现，在研项目中有接近50%的项目存在经费实际支出进度与批复预算偏离、预算执行度偏低的问题，如附属某医院973计划已结题项目，经科技部审计，经费预算执行度为66.13%。另一附属医院承担的教育部产学研结合项目，执行年限已过半，但预算执行度只有42 %。某医院卫生部临床学科重点项目，执行年限已过三分之二，但预算执行度只有3.12%。

(三)医学科研经费转拨缺乏有效监管

在对医学项目经费外拨业务流程和控制机制审计时发现，部分医院科研项目经费外拨存在两类问题:(1)项目任务书中未列明协作单位，预算中也未列明需转拨科研协作费，但在实际科研过程中却发生科研协作费转拨，特别是在医院内部存在院内子课题组的情况下，转拨给院内子课题组的经费基本都未列入预算或临时拟定预算。(2)即使预算中列明了协作费的，但无协作单位的经费明细预算。此类问题比较普遍，造成对外拨经费使用情况监管的缺位。此外，外拨协作费没有协议或合同且未经审批的情况也时有发生。

(四)附属医院重点实验室科研专项经费内控管理不到位

审计发现附属医院国家重点实验室专项经费未制定预算方案。某医院国家重点实验室科研专项2012年前从未在科技部年报系统里填报实验室经费预算，医院科研及财务管理部门未能掌握实验室各子课题批复的预算情况，导致明细费用缺乏控制，出现材料费、国家合作费，甚至人员劳务费超预算开支等问题。直至2012年起该实验室才开始填报预算。此外，重点实验室还存在将经费拨付给未纳入预算的子课题的情况。

(五)医学科研材料管理存在漏洞

耗材、药品的购买和使用是医学科研过程中大量使用的消耗品，在审计中发现，各附属医院科研材料费购入的药品、耗材及药品、试剂用品等大部分未办理验收入库和出库手续，使用过程中也未进行任何记录，财务部门却予报账。

(六)科研测试费管理缺失

(七)附属医院尚未实现科研项目管理系统和财务信息系统的对接

在对多家附属医院的审计中发现，大部分医院均未实现科研项目管理系统和财务信息系统的对接，更不能实时跟踪科研项目经费的使用情况，科研管理的信息化程度较低。大部分医院财务系统没有监控科研经费的使用功能，导致无法动态观测经费的使用情况。

二、高校附属医院科研管理内部控制审计的难点

1.附属医院科研管理内部控制模式和监管的双重性

目前，高校科研管理从管理构架上基本已形成了为项目全过程提供服务的职能链条，大部分附属医院作为科研活动的基层管理单位，其财务部门都设立专用科目对各批复项目进行独立核算。但在具体操作上，科研项目管理上则实际面对学校科研管理部门(如“医学科学管理处”，简称“医科处”)和附属医院科研管理部门双重管理。附属医院科研项目申报相当一部分是依托“**大学”进行，经费拨入单位为学校财务部门，而其科研经费的使用等则依托附属医院自身的财务部门。如A校医院科研项目管理中，部分以“**大学”名义申报的医院科研项目通过医科处办理，申报材料等归档在医科处，但还有部分医院科研项目是非用学校名义申报的，则其申报立项不通过学校医科处，档案材料也全部未在医科处存档。项目过程中，医科处和医院对项目的管理常常责权不清晰，医科处也因未掌握项目资料而无法配合审计等监管部门的审计工作。

从科研项目监管上看，附属医院科研管理同样接受学校审计部门和医院内部审计部门的双重监管。而医院内部审计部门以往更加关注的是医院基建工程和设备采购的审计监督，在科研实行项目人责任制的情况下，审计、纪检监察部门并未对科研项目管理加以重视。而学校审计部门每年面对多家附属医院的上千项课题，也难以落实审计监管责任。

2.医学科研项目内部项目经费分解管理难度大

经费监管的难度。如某医院科研项目的16个校内协作项目中有13个校内协作项目在次级预算没有安排的情况下，开支了在项目过程中发生的各种支出。以上问题，无疑加大了对附属医院科研项目审计的难度。

三、加强附属医院科研经费管理，强化科研经费内部控制审计的对策

(一)健全高校附属医院科研管理模式和内部控制制度

1.明确责任，健全适合大学和医院双重管理模式附属医院科研管理内部控制机制。由学校科研管理部门统一制定包括文理医学在内的科研管理内部控制制度，分管医学科研的岗位负责落实制度的执行。在组织机构设置上，明确学校科研管理部门和附属医院内部科研管理部门各自的职责和权限，防止管理责任的推诿。业务层面上，附属医院科研管理部门具体负责本院科研项目的申报、预算、结题等管理流程工作。

2.完善医学科研管理内部控制制度。由于科研项目实行的是项目负责制，以往各附属医院管理部门对科研项目管理较为宽松，特别是对横向科研课题更是极少过问。尽管目前各高校基本建立了医院科研(科技)经费管理办法等各类规章制度，但各附属医院也应相应制定适合本院科研管理制度进一步规范医院科研管理。如A校目前制定了《**大学科研经费管理细则》、《**大学横向科研项目经费管理办法》、《**大学科技项目过程管理办法》、《**大学科研项目结题结账及结余经费管理办法》、《医学重大科研项目经费本分本规定(暂行)》等，通过制定规范科研管理行为。

(二)强化医学科研项目预算编制、经费转拨等全方位管理

1.针对医学科研项目经费数额大、子课题多的特点，附属医院主课题方单位，以及分配的子课题科研经费、国家重点实验室专项经费等均必须制订明细的预算方案，明细各项费用的预算安排，并在经费开支中严格按照下达的明细预算执行。

2.简化预算调整程序，提高管理效率。如A校对学校有权限审批的所有预算调整，改变以往均需校科研经费管理工作小组审批或授权审批的程序，将医学科研项目单个预算支出科目50万元以下、且单个预算支出科目预算调整比例50%以下的，由项目负责人提出申请，经所在单位审核后，提交学校科研管理部门和财务部门审批双签即可。

3.规范科研项目校内分解项目经费的行为。针对高校拥有多家附属医院、各医院之间的科研合作十分密切的情况，目前，A校从制度和流程上加大了对校内经费分解的管理，制定《医学重大科研项目经费本分本规定(暂行)》，规定“所有研究项目原则上只办理一个经费本，所用经费经项目负责人签字后在经费合同框架内予以报账”，对于确需分解项目经费给学校项目组其他核心成员的在符合经费本分本条件的前提下，项目负责人可向科研管理部门提出书面申请，提供《医学重大科研项目校内协作总体经费预算方案》，并签订《医学重大科研项目校内协作任务书》，并会同财务部门审批后方可分本。由此，堵住了科研项目分解经费中存在的漏洞。

4.项目预算中要明确列明项目合作单位及需转拨的协作费的金额，严格按照合作协议规定转拨项目协作费。合作单位应向经费转出医院编报转拨经费使用预算，并严格执行转拨经费预算。结题时，合作单位需向经费转出医院提供经财务审核的决算表，以便于转出医院科研管理部门的监管和内部审计之需。如A校新制度规范了经费转拨的流程手续，如填制“医学科研经费转拨申请表”。科研项目中存在外拨经费或者合作类型的，在项目完成结题前要求各合作单位提供经各自单位(学校)审计的结果。第一承担单位和首席专家对项目经费使用情况负首要责任，协作单位及相应细化任务主持人对所安排经费的使用情况负直接责任。

5.加强医学科研用耗材、试剂用品的管理，规范科研测试费管理。建立健全科研经费购置的科研用耗材及试剂用品、药品等的采购预算、审批、验收出入库登记备案，以及试剂费、药品等开支需办理入库、验收手续后方可办理报账的制度，并严格执行医院相关管理规定。项目发生测试事项时，要求项目组签定测试技术合同，财务部门制定校内内部转账通知单，规范院校与院、院与院项目之间测试费用的收付。

6.尽快完善科研管理信息系统建设。全方位实现科研业务数据及信息的系统化、规范化管理，实现在研科研项目基本信息入库、新增项目到账及拨款信息入库，促进高校财务系统与科研管理系统对接，全面实现科研项目预算执行控制。完善财务查询系统，为项目负责人及科研助手提供更加便捷高效的科研项目收支明细、预算执行进度查询和统计报表等各种功能。

(三)建立科研信息公开及科研信用记录制度

1.严格执行《关于进一步加强医学科研项目及资金管理的通知》(国卫科教函[2014]182号)制度规定，建立非涉密项目科研信息公开和回访制度。除涉密和法律规定的情况外，科研管理部门应按规定将科研项目的立项决策、资金安排、大型医疗设备购置、课题验收结果、科研成果等通过多种方式，在学校内部公开项目组人员构成、协作单位及人员、立项决策、资金安排、大型医疗设备购置预算、外拨经费等情况，建立科研项目经费支出明细、报销票据分级公开制度，实行科研经费审计报告公开、整改情况公开、处理结果公开。

2.建立科研信用记录制度。对有不良记录的项目管理人员、科研人员或课题组取消其申请国家财政资金资助项目的申请资格或项目管理者资格。通过信息公开和信用记录制度形成自项目立项—项目过程管理—项目研究成果的科研项目监管的长效机制。