德阳市财政局课题组

　　加强预算单位银行账户管理，是财政部门的重要职责和现代国库制度管理的关键环节，也是从源头上预防和治理腐败的重要措施。本文针对目前德阳市市级预算单位银行账户管理的现状，深入剖析在账户管理中存在的问题及原因，并就如何改进和加强预算单位银行账户管理，保证专户资金安全，盘活财政存量资金，提出对策和建议。
　　一、预算单位银行账户基本情况
　　市级预算单位银行账户是指市级预算单位在银行业金融机构开立的办理资金收付结算的存款账户，包括人民币账户和外汇账户。按照账户用途分为基本存款账户、专用存款账户、一般存款账户和临时存款账户。基本存款账户是指市级预算单位因办理日常转账结算和现金收付需要开立的银行账户。专用存款账户是指市级预算单位按照法律、行政法规和规章，对有特定用途的专项资金进行专项管理和使用而开立的银行结算账户。一般存款账户是指市级预算单位因核算管理银行贷款资金需要开立的银行账户。临时存款账户是指市级预算单位按规定成立临时机构，因临时需要并在规定期限内使用而开立的银行结算账户。
　　根据我市市级预算单位的实际情况，目前，德阳市183个市级预算单位（含二级预算单位）开设银行账户的类型主要分为基本存款账户、专用存款账户和一般存款账户，其中大多数为基本存款账户，主要分布在工商银行、农业银行、中国银行、建设银行以及央属控股的德阳银行。纳入财政国库集中支付改革的市级预算单位，均开设有零余额账户，用于办理财政授权支付业务以及核算其他一切收支业务。
　　二、预算单位银行账户管理现状
　　预算单位银行账户管理是根据2007年印发的《德阳市市级预算单位银行账户管理暂行办法》的有关规定执行，该办法对开立银行账户的范围和程序、银行账户的变更、延期与撤销、银行账户的年检以及对银行账户的监督管理等各个方面做出了明确规定。
　　（一）银行账户的开立程序
　　银行账户的开立是由预算单位填报《德阳市市级预算单位开立银行账户申请表》（以下简称《申请表》）及相关证明材料等纸质资料，交主管部门审签后，报市财政审核。对同意开立的，市财政出具加盖公章的《德阳市市级预算单位开立银行账户批复书》（以下简称《批复书》）。预算单位凭《批复书》前往银行办理相关手续，待手续办理完毕后，预算单位将填写有账户信息和开户时间并盖有银行印鉴的《批复书》返回一份交市财政和主管部门备案。
　　（二）银行账户的变更、延期与撤销
　　1.属正常变更账户名称、变更开户银行名称、变更账号等事项的，预算单位不需报市财政审批，只需在银行办理完毕相关手续后，将相关材料报市财政备案。因相关情况变化，预算单位确需变更现有账户开户银行的，需按照新开立账户程序重新办理报批、报备手续，并撤销原账户，向市财政提供原账户销户手续。
　　2.银行账户使用期满后，应及时办理销户手续，并将银行销户手续报市财政备案。因特殊情况确需延长账户使用期限的，按照新开立账户程序的有关规定，重新办理审核、备案手续。
　　3.被撤销或已并入其他单位的市级预算单位，原开设的所有账户应予以撤销，并将销户手续报市财政备案。
　　（三）银行账户信息及资料的保存
　　为方便掌握、查询市级预算单位银行账户情况，市财政制作电子表格按年统计当年所有预算单位开立、变更、延期与撤销银行账户情况，并详细记录开户单位名称、账号、开户银行、开户时间、核算内容、批复书编号、有效期等银行账户信息。同时，按照批复书编号顺序，分年度将预算单位返回的《批复书》、《申请表》及相关证明材料，预算单位销户手续等装订成册，并妥善保管。
　　三、存在的问题及原因
　　虽然经过不断探索和实践，预算单位银行账户管理日益规范和完善，但在管理中也出现了一些问题亟待解决，主要体现在管理手段较为落后，管理质量和效率不高，管理效果不理想等。
　　（一）利益驱动催生单位违规开设账户
　　根据预算单位银行账户管理有关规定，所有预算单位开设银行账户需经主管部门审核同意，并报经财政部门审核批准。但部分预算单位出于自身利益考虑，为方便资金存储使用，不按账户管理规定随意多头开设银行账户。加之银行之间不正当揽储，鼓动预算单位以多种名义开设账户。部分银行在未经市财政审批同意的情况下，通过开设一般存款账户和临时存款账户的方式擅自为预算单位开立银行账户，形成部分单位在多家银行多头开户，分散管理。这些账户长期脱离财政、审计监管，有的单位甚至账外设账，私设“小金库”。
　　（二）多重因素导致“撤户难”
　　随着我国金融业的发展，银行之间的竞争日趋激烈，为拉拢客户、稳定存款，银行在为预算单位办理开户手续时非常积极主动，但账户到期需撤销时却人为设置障碍，消极应对。同时，有的预算单位在银行账户到期后，既不主动办理销户手续，也不向市财政申请延期，而是逾期继续使用，致使这类账户脱离财政监管。
　　（三）多头监管难掩制约乏力
　　虽然市财政局、中国人民银行德阳市中心支行、国家外汇管理局德阳市中心支局、市监察局、市审计局和市级主管部门在各自职责范围内均可以对市级预算单位银行账户进行监督管理，但仍难以从根本上堵塞政策漏洞，杜绝相关问题的发生。一是预算单位银行账户管理信息不对称。市财政掌握的银行账户信息，一方面是由市财政根据预算单位返回的《批复书》进行统计，另一方面是由预算单位自行提供，并不能保证全面、完整、真实地反映预算单位实际账户情况。二是各监督检查机构之间信息不流通，多头监管难以形成监管合力，容易造成监管工作的疏漏和推诿。
　　（四）转型升级凸显制度瓶颈
　　目前预算单位银行账户管理参照的规范性文件（德市财库〔2007〕9号），对银行账户开立、变更、延期、撤销、年检等各环节做出了具体说明，对违规问题的处理处罚虽然也有相关规定，但不够明确，且因诸多原因，对违规行为的处理处罚难以逗硬。由于违规成本过低，缺乏有效制约力，造成部分预算单位、银行轻视银行账户管理，甚至存在逃避财政部门监管、处罚的侥幸心理。另外，涉及账户的开立、延期、变更、撤销等日常管理的各个环节，目前都是通过纸质传递，没有纳入网络化管理，致使财政部门不能全面、动态地掌握预算单位银行账户的续存状态。
　　（五）现有账户管理模式阻碍盘活专户存量资金
　　目前市级预算单位账户管理采用单位申报、财政批复备案的方式。若出现单位不向财政报批自行开立账户、账户到期后不销户也不向财政再次报批、撤销账户不向财政备案等情况，财政则无法掌控。现有的账户管理模式，财政不能有效地了解预算单位实际账户情况，也不能很好地监管财政资金，导致有的项目完结后应退回财政统筹安排使用的结余资金仍滞留在单位账户中。
　　四、对策及建议
　　（一）加强制度建设，完善惩处机制，提升法规政策约束力
　　1.进一步规范预算单位银行账户管理，加强账户管理制度建设。2015年，原《德阳市市级预算单位银行账户管理暂行办法》（德市财库〔2007〕9号）修订，新制定的《德阳市市级预算单位银行账户管理办法》（德市财库〔2015〕31号）对预算单位银行账户的开立、变更、延期、撤销等方面进行了更加系统地规范，明确了预算单位银行账户的日常管理既要报送全套纸质材料，又要通过账户管理系统进行报批、报备，以便实施动态监管。
　　2.不断改进惩处办法，完善惩处机制。建议将预算单位银行账户管理与预算分配挂钩，对存在违规开立账户、有效期满后继续使用账户等行为的单位，扣减当年预算指标；对存在擅自为预算单位开立账户或以不正当理由拖延、拒绝、阻挠预算单位销户等行为的银行，应暂停受理市级预算单位在该行的开户申请、调减代理市级财政国库业务的范围及规模、暂停直至取消代理市级国库集中收付业务资格及通报批评。
　　（二）建立账户管理系统，实行全方位实时动态监管
　　从2016年1月1日起，德阳市将对现行市级预算单位银行账户管理方式进行改进和完善，在政府财政管理信息系统中建立账户管理系统，对单位银行账户全面实施动态管理。
　　1.将账户日常管理纳入网络化管理。凡是涉及市级预算单位账户各类日常事项（包括开立、变更、延期、撤销、备案等）全部纳入账户管理系统进行网络化管理，全程实行流水线作业，既能实时反映账户管理事项的办理情况，又能动态反映单位账户的续存状况。新机制将彻底取代原来滞后的账户年检模式以及通过后台维护账户信息的模式，理顺账户管理程序，形成有效、可控的账户管理链条，全面提升账户管理信息化水平。
　　2.将与“大平台”中国库集中支付等相关子系统形成有效对接。今后其他子系统凡涉及提取预算单位银行账户信息的（如国库集中支付子系统生成打印的财政授权支付凭证、直接支付凭证中的预算单位账户信息等），均统一以账户管理系统数据库中的信息为准，实现账户信息资源共享。
　　3.将对单位账户进行分类分期限管理。针对单位账户类型的差异，为每个账户设置相应的有效期限，除个别账户（如基本存款账户、工会经费账户、党费经费账户等）为长期外，其余各类账户的期限均为短期，最长不超过5年。对于到期账户，单位必须及时办理销户手续并报市财政备案，同时系统将把已过期账户自动转为失效状态，单位不能再依托此账户办理收支业务，增强了财政对单位账户的管控能力。
　　（三）加大宣传培训力度，提高经办人员业务素质
　　加强对市级预算单位和银行在账户管理制度、政策等方面的宣传和指导，使单位和银行充分认识到账户管理的重要性，严格落实账户管理职责，进一步加强和规范账户的使用管理。加强对局内相关科室和预算单位经办人员进行新机制的流程说明，并对账户管理系统的操作程序进行培训，提高经办人员业务操作水平。
　　（四）建立预算单位银行账户管理监督协作机制
各监督检查机构除在各自职责范围内对市级预算单位银行账户实施监督管理外，还应当加强联系，建立监督协作机制，对发现的市级预算单位账户管理违规行为做出的处罚决定，要相互通报、信息共享。市级主管部门对所属预算单位银行账户也要实行监督，一旦发现有未按规定使用银行账户的情况，应立即督促其纠正，限期整改并将整改情况报市财政。
　　　　　　　【课题组组长：刘龙春
　　　　　　　　课题组成员：杜习瑛 刘 芳　唐 炜(执笔)】