2015 年1 月1 日起施行的《预算法》中第九十七条明确要求，各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。这意味着权责发生制政府综合财务报告制度的建立有了正式的法律依据，政府综合财务报告将作为一项重要性常态化的工作持续开展下去。

一、权责发生制政府综合财务报告制度建立的背景及意义。目前政府使用的核算方式是收付实现制。收付实现制能够满足预算管理的要求，但是仅能够反映政府财政预算收支情况，对其中权责关系、收入的性质和支出的结果等会计信息没有说明，不能提供反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息，无法完整、全面、真实地反映政府财务状况，难以实现政府掌握自身“家底”情况，不能有效强化行政管理、提升运行效率以及防范财政风险。权责发生制政府综合财务报告是以权责发生制为基础，以政府财务信息为主要内容，以财务报表及相关文字说明为主要形式，全面反映政府整体财务状况、运行结果和受托责任履行情况的综合性年度报告。权责发生制政府综合财务报告为实现公共财政可持续发展、加强宏观经济调控提供坚实的会计信息基础和管理手段。为加快政府会计改革，推进国家治理能力现代化，编制政府财务报告势在必行。

二、编制工作基本情况（一）高度重视，精心组织克拉玛依区首次编制政府综合财务报告，领导高度重视政府综合财务报告编报工作，为编报工作提供了良好的组织保障。为确保试编工作顺利开展，成立试编工作领导小组，布置协调编审工作相关事宜，成立编报小组，明确工作职责，细化落实工作任务，与各相关部门加强沟通协调，密切配合，团结协作，收集整理各项编报基础数据，按照填报要求对数据进行整理和汇总编制。（二）认真学习，做好准备认真学习研究2014 年度权责发生制政府综合财务报告相关文件、试编办法及试编指南，深入了解政府综合财务报告的意义、内容、范围、需要基础浅谈编制政府综合财务报告的几点思考资料及编制方法，做好前期准备工作。对编报方面存在的重点难点问题，及时与上级部门和各预算单位进行沟通探讨，保证填报质量。（三）夯实基础，力求准确由于政府综合财务报表涉及面广，所需资料复杂，要全面准确反映政府整体财务状况，需要夯实数据基础。力争搜集资料完整，除了基础性的总决算报表、部门决算报表、财政专户管理资金会计报表、国有企业报表、固定资产投资决算表等外，还要获取其他相关附件资料，比如，有关存货、固定资产、应收应付款项、对外投资、投资收益、长期借款、政府性债务等明细账。按照编制步骤汇总原始数据，剔除重复数据，编制抵销分录和调整分录，逐表进行试算平衡，计算加总数据，形成年度资产负债表、收入费用表以及有关附表，确保数据汇总不重、不漏，全面真实“准”确反映政府家底。（四）认真审核，确保质量严把审查关口，提高政府综合财务报表编制质量。一是审核报表基础数据是否准确。针对附表中的存货、固定资产、对外投资、投资收益、国有企业负债等明细内容，同相关单位部门核对具体事项的分类、金额等。二是审查数据填列是否正确。仔细核对政府综合财务报表数据与基础报表数据是否一致，查找有无漏填、错填等问题。三是审核表与表之间的数据勾稽关系是否正确。核对资产负债表中的当年盈余与收入费用表中收入与费用之差是否相符，综合财务报表中主表与附表之间相同项目的数字是否一致。四是核对抵销调整事项是否全面囊括，抵销调整分录处理是否合理，借贷方向是否正确，数据填列是否准确。（五）深入研究，详细说明综合运用比率分析法、比较分析法、趋势分析法等方法对政府财务状况、运营情况，以及财政中长期可持续性等进行分析。对政府预算管理、资产负债管理、收支管理、制度建设等政府财政财务管理情况进行分析说明，力求深入，进一步增强综合财务报告的实用性，为今后更好地开展财政工作提供有价值的参考依据。


三、编制中存在的困难和问题（一）核算方法差异存在的问题。政府综合财务报告以权责发生制为基础，政府核算以收付实现制为基础，两种核算方式在反映内容上有一定差异。虽然通过抵销、调整、合并等手段对数据进行转换，基本满足政府综合财务报告需要，但是在收付实现制核算中，某些事项未做记录备案，在编制过程中是不易被发现而进行调整，存在数据不准确。（二）编制人员水平有限。由于权责发生制政府综合财务报告涉及面广、口径复杂、操作难度大、专业性强，要做好权责发生制政府综合财务报告对编制人员的业务能力和专业素质提出了非常高的要求。由于在日常核算工作中不涉及使用权责发生制，编制人员对权责发生制的理解不深，熟悉掌握程度低，在编制过程中，习惯运用收付实现制核算处理账务，思维模式不能及时地从收付实现制转换到权责发生制，可能会出现对基础数据报表间应当抵销、调整、合并事项的遗漏或处理有误，反映出的政府财务报告不完整准确。（三）资产方面。一是固定资产的折旧。在政府综合财务报告中需填列所有固定资产的折旧，反映固定资产的实际净值，但行政事业单位的固定资产不计提折旧，需要重新计算资产折旧，工作量较大，且估算数据也不准确。二是账面数据与实有资产不相符。部分单位的资产如基本建设类资产，已经投入使用，但因未进行竣工结算，不能从“在建工程”科目及时转到“固定资产”科目，数据不能切实反映实际情况。（四）会计核算未严格执行新制度。新的行政事业单位会计核算制度已经颁布，但在实务操作中存在未将基建账数据并入会计账，导致部门决算报表缺失基建部分，数据不完整。在编制政府综合财务报表过程中，基建数据无法从部门决算报表获取，只能人为将固定资产投资报表中基建数据添加至政府综合财务报表中。（五）编制口径有待进一步明确。在报告中对公益性与非公益性国有企业、公益性项目与非公益性项目有相关数据的统计，但是对公益性与非公益性没有详细明确的划分标准，在编报过程中需要进行职业判断。由于人员专业水平和业务能力的不等，在判断时容易出现不同理解，在数据信息的反映上不能形成规范性统一。


四、对政府综合财务报告工作的几点建议（一）政府会计制度体系有待进一步统一和规范。由于权责发生制和收付实现制的核算目的和侧重点不同，导致现行报表数据在调整转换后，形成的政府财务综合报告数据仍存在遗漏。建议尽快形成相对成熟稳定的全套方案与机制，在政府核算中适当引入了权责发生制的会计处理，妥善处理权责发生制和收付实现制两者的关系，真正实现政府综合财务报告制度与预算报告制度之间的有效衔接。（二）加大培训力度，增强业务能力。行政事业单位财务人员的专业素质和职业技能对编制报表显得尤为重要，但由于行政事业单位财务人员对权责发生制掌握程度不高，编制水平有限，影响报告质量。建议加强行政事业单位财务人员在权责发生制核算方面的培训学习，了解权责发生制与收付实现制的区别和共通处，熟悉掌握其具体业务操作，为今后编制政府综合财务报告打下牢固的基础。（三）加强管理政府资产。在政府“家底”中，固定资产占比较重，要摸清“家底”，必须要摸清政府拥有的固定资产情况。对固定资产要进行全面清查，特别是基本建设类资产，已竣工结算的项目是否从“在建工程”转至各预算单位的“固定资产”，另外对已经投入使用但未进行竣工结算的项目要查明原因，落实解决方案，尽快办理竣工手续，资产及时入账。同时，在日常工作中，对行政事业单位的固定资产要做好台账登记，将资产按要求分类，按月计提折旧，为编制报告做好扎实的准备。（四）强化会计基础核算工作。新会计制度要求，对于基建投资，在按照基建会计核算规定单独建账、单独核算的同时，将基建账相关数据至少按月并入单位会计“大账”，但在实际工作中新会计制度执行不够彻底。尽快完成会计改革，全面执行新行政事业单位会计制度，提高会计信息的完整性，为全面加强资产负债管理、防范和降低财务风险发挥了会计信息的支撑作用，夯实会计核算基础，进一步提高编报的水平和质量。（五）规范报告编制口径。对报告中的内容要提供明确规范的界定标准，统一编制口径，既减少了编制人员的人为判断，避免随意性，加强数据的规范填列，同时提高了报告的使用性能，具体的解释更便于报告使用人容易理解综合财务报告相关项目的含义和区别。建立健全政府综合财务报告体系是一项长期系统的工程，在政策性、技术性、操作性方面提出了高要求。加强政府综合财务报告在制度、标准、应用和技术基础方面的建设，促进政府综合财务报告工作有序稳妥开展，进一步加强政府预算、资产、负债和绩效管理。（作者单位：克拉玛依市克拉玛依区财政局）