杭州市教育科学研究所 郭建平

预算是现代经济社会生活中的重要杠杆，教育口径的中小学预算工作是办好人民满意教育的基础。如何用预算杠杆夯实教育基础，加强教育财政资金绩效管理，提高教育财政投入的绩效，是广大一线财务工作者亟待破解的课题。实践发现，只有依据《预算法》，严格执行公共财政“效率优先、兼顾公平”的重要原则，切实做好预算工作，才能建立起以结果为导向的教育财政拨款体系，再造教育财政绩效管理流程，重塑教育财政投入的监测与评估，进一步强化教育财政绩效管理，进而有效避免经费短缺与经费浪费并存的现象，确保有限的教育投入运用在最需要的地方。

一、解读《预算法》

预算（Budget），是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。时隔十年，经修改后的新《预算法》终于出台。《预算法》修改意义深远，对反映未来财政工作的发展趋势，对财政资金的使用和管理必将产生重要影响。修改后的《预算法》有四个关键词值得我们关注：透明、平衡、公开、绩效。（一）强调透明新《预算法》正式将预决算公开以法律条文形式确定下来，取消了有关预算外资金的内容，将政府的全部收入和支出都纳入了预算。新《预算法》对推动各级政府 “三公”经费的公开起了积极的作用。预算全面公开将政府财政公开透明、接受社会监督由理想变成现实。（二）顺应平衡新《预算法》要求各级政府设立预算稳定调节基金，当预算收入出现短收或超收时，通过该基金进行调节，预算收入的编制应适时与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。（三）加强约束新《预算法》专门强调了预算的严肃性，硬化预算支出约束，各级不得随意制定增加或减少财政收入或支出的政策和措施，必须作出预算调整的项目，则需在预算调整方案中进行安排。特别是落实预算法定原则，“先有预算后有支出”，对没有预算的项目，一律不得安排支出。（四）讲求绩效新《预算法》贯穿“绩效”理念，法条里多处提及财政资金使用绩效，特别是要求在编制预算时参考“有关支出绩效评价结果”。同时，新《预算法》对细化预算编制作了更为明确的规定，以细化促绩效。在新《预算法》下如何进一步做好预算工作，这四个关键词为我们做好部门预算提供了科学的依据。

二、中小学校预算存在的问题

（一）预算编制的时间短学校编制预算任务下达时间为每年９月，上报财政时间为2个月，整个编制过程时间短，任务重，准备不足，财务部门与总务处、办公室等其他职能部门之间缺乏有效沟通，无法充分调动各职能部门积极参与预算，不能充分预测与详细规划下年的工作任务，也不能对项目支出进行充分科学的论证和调研，闭门造车，在这种情况下编制的财务预算缺乏可信度，预算编制的质量得不到保证，造成部门预算不科学、不规范，易导致预算编制与其他教学管理活动相互脱节，影响教育教学活动的正常开展。

（二）预算编制没有真正执行零基预算新《预算法》明确规定部门预算要遵循“零基预算”原则，但在实际的部门编制工作中，上级部门无法准确地了解申报学校真正需求，往往只能采用在上一年基础上提高百分点和参考原有数据的做法，制约了财政对经济活动结构和布局的宏观调控，不利于控制支出规模和调整优化支出结构，严重影响部门预算的准确性和科学性。

（三）预算执行过程乱象频发由于缺乏对预算执行情况的分析、控制、考核和评价，在资金使用过程中，存在资金投向缺乏科学性、使用效益难以评估、出现超预算支出等问题，并且，预算执行与员工绩效不挂钩，预算执行缺乏约束力，执行中随意改变资金用途，资金使用效益降低、浪费现象严重。在预算执行过程中出现“边执行、边确定、边审批”项目的情况，由于支出前期准备不够，支出进度慢；没有按照批复的预算，严格安排各项收支，存在无预算、超预算支出等问题，影响预算的严肃性。预算执行中公用经费与人员经费往往与预算不符，人员经费挤占公用经费情况严重；公用支出与项目支出混用，对一些公用经费支出只要能沾边就使用项目经费，用来弥补日常公用经费的不足；为了完成预算，年底突击花钱已成为常态，预算管理效益低下。

（四）预算管理缺乏内部控制评价机制不完善，缺乏社会监督，中小学校预算管理没有形成系统的内部控制，缺乏制度约束；预算编制和执行没有构建和实施评价机制；预算一般不对社会公示，造成公示不彻底，缺乏社会监督；“三公”经费公开力度不足，细化程度不够，公务招待、公务用车等预算公开没有落到实处。

三、中小学校预算编制问题的成因分析

（一）中小学校预算参与部门单一预算管理涉及学校日常工作的各个环节、各个活动，每个部门和人员都是预算的提供者和执行者。在实际工作中，领导对预算认识不足，认为预算只是财务部门的事，缺乏应有的参与意识。财务部门闭门造车，影响了预算编制的质量和预算执行过程中的可操作性。

（二）预算编制工作时间紧，人员专业素质参差不齐财政部门作为预算编制的组织协调部门，没有提前布置年度或中期调整的预算编制工作，没能提财税调研 杭州财会 2016年第1期 29前明确预算编制的指导思想、编制办法、编制程序，没能给予各部门充分时间进行科学的预见与合理的预测，致使下面部门没步骤地进行预算编制，造成其不合理。此外，对基层编制人员缺乏专业培训，就是对主管领导、主管部门进行大会布置，无法提高部门预算编制的科学性。

（三）预算编制随意性强，存在较强的投机倾向由于时间紧、领导不重视、培训不到位，预算编制较松弛。学校对项目预算往往放大需求量，存在投机心态。编制经常性项目预算时，并没有根据环境、情况、依据的改变进行调整，预算金额仍旧保持稳定或递增，造成预算的虚高或虚低；编制非经常性项目预算时，缺乏可行性论证，无市场调研，随意性较大，人为估计比例过大，有些项目没有中长期规划，只考虑短期利益，造成重复建设，浪费严重。

（四）经费使用在校内不公开，缺乏监督预算编制由于参与部门人员单一，学校其他部门只要有钱花，对于本部门资金从编制、执行、决算概不关心。学校领导出于对维稳的重视，对于经费使用的公开积极性也不高，在经费使用上，只要能维持学校的日常运转也不愿投入更多的精力，一旦出现经费结构性短缺也只是对学校财务管理部门施加压力，对于问题的经验教训缺乏总结和反思。

四、做好中小学校部门预算的有效途径

（一）增强领导的财务管理意识“数字中有政策，决定数字就是决定政策。”邓小平通过算账摸清建设发展、发现问题、纠正工作失误，通过算账为重要决策的制定与实现提供具体依据，不要小看数字，充分把握数字在作出决策时的重要作用。作为学校的校长，要主动地听取财务的意见，协调全校各部门的力量，召开中层会议和全校会议，宣传预算的重要性，鼓励全员参与预算，加强领导，增强管理意识。

（二）建立公开透明的预算编制制度健全公开透明的预算制度，这不仅是建设阳光政府、责任政府的需要，也是建立现代财政制度所必需的。预算是法律性的文件，具有最硬性的约束力。预算的审核、批准，是国事，即国家大事。新《预算法》秉承公共财政理念，预算完善、公开透明、约束硬化、控制严格、执行有效、纪律严明。学校要全员参与预算编制，健全公开透明的预算制度。

（三）建立完整的预算管理体系管理学大师彼得·德鲁克说：“如果没有罗盘，航船将会在大海上随波逐流，任意航行，不知道最后会偏到什么方向，可能永远到达不了想去的港口，有了罗盘航船有时会偏离航道，但是最终它一定会达目的地。”预算就像学校的罗盘、学校的指挥棒，指引着学校实现预期战略目标。目前，财务预算已经不能满足激烈的市场竞争，应借助现代化的信息手段，建立一套完整的全面预算管理体系。

（四）贯彻新《预算法》的绩效理念建立现代绩效制度不仅是国家治理现代化的目标，也是国家治理现代化的重要标志和重要支柱。构建预算绩效制度和方法，深化预算制度改革，推进依法理财是着眼长远机制的系统性重构。绩效预算不仅是单纯的技术内涵，更涉及多方面极其复杂的社会范畴。因此，我们在工作中如何在“云物大智”时代实现蛙跳，需要“顶层设计、系统集成”，大力普及预算绩效理念，以人为本，多层多方联动，围绕全过程预算绩效管理，助推我们的预算绩效工作平稳发展。

（五）培训预算工作相关人员，提供预算工作的人力保障严格筛选中小学校预算编制人员，加强培训。通过培训使他们掌握专业的知识、技能，让有能力的员工脱颖而出，成为部门预算的骨干，让专业人员产生向心力、感召力，凝聚一支高素质的专业队伍。培训形式要多样化，采用函授、讲座、轮岗、讨论、会议、参观、师傅带徒弟等多样化形式开展培训。