郭天红 樊洁萍

山西省侯马市部门预算改革从2002年开始，按照先易后难、循序渐进的原则，逐步推开，并不断深化、完善，目前基本完成了从传统的功能预算到部门预算，从单纯的一般预算到预算内外收支统管的综合预算，从“基数加增长”的预算方法到零基预算，从粗放预算到细化预算的转变。一个公开、公正、科学、规范地分配财政资金，强化预算管理，不断提高资金使用效益的部门预算编制和执行体系初步确立。在积极推行部门预算的同时，政府采购、非税收入管理、会计集中核算、国库集中支付等配套改革全面推进，形成了强有力的改革合力，增强了部门预算的约束力。

一、侯马市部门预算改革的主要做法

(一)加强领导，统一认识。部门预算改革是一件好事，同时也是一件难事，因为实行部门预算，使主管部门失去了第二次分配预算的权力；实行综合财政预算，使一些预算外收入较多的部门用钱受到制约；实行零基预算使支出水平过高的部门财政拨款减少。所以要实行部门预算改革，必须靠各级领导的高度重视和强力推动。为推进部门预算改革，侯马市首先成立了市部门预算改革领导组，组长由分管财政的副市长挂帅，成员分别由人大、纪检委、财政局、审计局的领导组成。财政局各业务科室负责人组成改革办公室，负责改革具体事务，在健全领导机构的基础上，利用各种会议、培训等机会，对侯马市行政事业单位进行宣传动员，让社会各界了解、理解和支持改革工作，沟通了思想，达成了共识，保证了部门预算改革的顺利实施。

(二)构建制度体系，规范预算编制行为。侯马市的部门预算制度体系分为三个层面：一是针对财政局内部操作出台了《侯马市部门预算管理实施意见》，进一步明确了部门预算的任务和目标，以及部门预算应遵循的原则、运作模式、工作流程、各个环节的职责分工等。首先在财政局内部做到了职责明确，形成了预算编制、执行、监督职能相互分离并相互制约的机制，同时又理顺了部门与财政局内部管理科室的关系，使一个部门只对应财政局一个科室，改变了以往按资金性质划分管理科室的问题，将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门和单位，保证了部门资金的完整。二是制定下发了《侯马市部门预算编制办法》，规范了各预算单位的预算编制流程及编制办法。为细化预算编制，财政局设计了统一的预算软件和表格，做到步调一致、管理统一。三是每年预算编制前制定《侯马市预算编制方案》，根据各部门各单位工作性质、工作量进行分类、分档，制定公用经费定额标准，包括办公费、车燃费、车修费、电话费、公用取暖费等，并做到公开、公平、公正。

在制定部门预算有关制度办法时，坚持实用、可行的原则，广泛听取各部门的意见，并在部门预算编制实践中不断修订和完善，通过这些制度和办法，规范了部门和单位的预算编制行为，为顺利推进部门预算改革，提高预算编制质量打下了坚实的基础。

(三)坚持公开透明原则，变“闭门预算”为“开门预算”。部门预算改革的一个重要目的是通过规范预算编制程序，提高预算的透明度。在部门预算改革中，变过去财政一家“闭门预算”为部门广泛参与的“开门预算”，预算编制的政策规定让部门早知道，要求各部门将其收支基数、政策依据、计算口径、相关报表一并上报，由财政审核。财政审查重点突出“五性”：一是人员基数的准确性；二是公用经费的真实性；三是专项经费的政策性；四是项目资金的必要性；五是收入计划的科学性。

(四)强化基础信息管理，规范基本支出预算。在编制基本支出预算时，单位人员和资产等基础信息的准确与否，直接影响部门预算的编制质量，为此，侯马市从2004年起建立了以财政供养人员信息为主的基础信息库，内容包括：工资发表人员信息库、财政供养车辆信息库、历年收入数据库等。基本支出预算中的人员经费以“工资发表表”为基础信息，公用经费以人员编制、车辆编制及定员定额标准等计算审核。为确保基础信息资料的真实可靠，财政局对基础信息库实行动态管理，尤其是工资发表人员信息、依据人员变化情况随时调整，其它信息库每年调整一次，在审核时采取电脑审核和人工审核相结合的办法，使基础信息的准确性大大提高，缓解了财政部门预算审核的压力，基本支出预算编制更加科学、真实。

(五)加强预算内外资金的统一管理和统筹安排，实现综合预算。实行部门预算以来，一方面，我们把提高各部门组织收入能力作为部门预算编制的一个重要环节来抓，在编报部门预算时，恪守实事求是的原则，切实做到收入不少报、不虚报，充分挖掘增收潜力，做到部门收入应收尽收，同时，在编制预算时，还制定了促进部门增收的激励政策，如预算外收入及行政性收费超出年初收入计划，可按一定比例弥补单位经费不足。另一方面，严格按照“收支两条线”规定，加强部门预算内外收入管理。首先是财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门和单位的预算收入。其次是核定部门支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款，并依据人员经费、公用经费和事业发展的顺序核定。部门预算编制统筹考虑了部门和单位的各项资金，部门在预算之外无法保留其他收支项目，切实扭转了预算外资金和其他收入“部门所有”的状况，逐步实现真正意义上的综合预算。

二、部门预算改革中存在的问题

部门预算改革是对延续多年的预算管理体制、机制、制度的一次重大改革和创新。从成效看，不仅硬化了预算约束，优化了支出结构，而且“亮”化了政府预算，细化了预算编制，同时整合了预算内外财力，强化了监督管理。但是县级财政全面编制部门预算，还遇到不少问题，突出表现在：

(一)缺乏科学的公用经费定额标准。公用经费定额标准定得过高，财力不足，定得过低又无法满足大部分单位的基本需求，造成实际执行中追加过多，影响了部门预算执行的严肃性。

(二)项目支出预算编制难。虽然对项目支出已采取申报、评审、采购等制度，但项目支出预算编制仍然很难操作。原因有三个：一是编制下年预算时，政府各部门的工作重点和发展方向尚未出台，项目支出难以充分体现工作目标；二是目前的财力状况只能满足低水平的基本支出，对项目支出无法考虑，造成单位对项目申报重视程度不够，没有长远规划，存在随意加大预算的情况；三是有些项目支出和基本支出难以界定。

(三)预算执行监督机制不健全。目前预算收支分类改革、国库单一账户体系、政府采购预算等尚未完全建立和推广，配套改革不同步，使预算约束力刚性不够。预算执行有偏差，处理较难。

(四)相关法制建设滞后。目前，推行部门预算尚缺乏完整的法律依据和统一的可操作的规范性文件及统一的定额标准，影响了改革的深入开展。

总之，县级财政推行部门预算进展的快慢，成效的好坏，从根本上说取决于财力的大小和改革的态度，但同时也依赖于上级的大力支持。首先是政策支持，应进一步出台相关的法规和规范性文件，并增加财政部门的人员编制，为县级推行部门预算创造更好的政策环境、人才环境和法规保障。其次是加大一般转移支付力度，扩大基层财政调控安排余地。第三，加强基层财政业务培训，提高人员业务素质，实现预算编审系统、国库支付管理系统和其它有关系统软件的衔接，达到资源共享。在此基础上，县级财政着力优化改革环境，创造有利的政策氛围，完善定额支出标准体系，逐步建立政府采购预算，严格预算执行监督，增强部门预算的严肃性和约束力，不断把部门预算改革推向深入，努力构建范围清晰、分配科学、支出高效、管理规范、监督有力的公共财政管理运行机制，促进社会各项事业的协调发展。

(作者单位：山西省侯马市财政局)