湘潭大学审计处

一、案例背景

湘潭大学是教育部与湖南省共同重点建设的综合性大学，目前占地面积 2600 亩，建筑面积90余万平方米，下属行政和院系所单位58个，年均收支预算10多亿元，专项资金项目600多项(不含科研经费）。

（一）立项背景

2008年7月国家教育部发布了《关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见》(教财〔2008〕12号），明确提出“要将预算执行与决算审计列为年度常规工作”。

2002年审计处曾开展了预算执行审计，主要目标是“查错纠弊、防微杜渐”，以收入和支出预算审计为主，梳理了校级层面的收入和支出以及下属单位的支出项目，对收入、支出预算执行方面的问题进行了分析、归纳和总结，对促进预算执行起到了积极的作用。此后10年间审计处没有开展全校性的预算执行与决算审计工作。2012年，根据教育部、湖南省教育厅关于开展预算执行与决算审计的通知要求，审计处决定立项开展2011年学校预算管理情况审计。 由于学校审计力量不足， 在完成其它财务审计任务的基础上，为保证该项目的审计质量，提高审计效率，必须对审计模式和审计方法进行创新。

（二）审计目标

本项目的总体目标是“参与决策、提高效益”。具体目标包括：(1）对学校现有预算管理制度及管理体系进行系统梳理，审查制度的健全性和执行有效性；(2）审查和评价2011年度预算编制的原则、程序、方法，以及预算调整等活动的合法性、合规性；(3对2011年度各部门预算执行情况的审计，重点评价专项资金使用的合规性和效益性；(4）结合学校实际，提出进一步健全学校预算管理制度和管理体系的意见、建议。

二、审计过程与方法

（一）审计过程

1.审计准备阶段

(1）审计立项。根据年度审计计划进行审计项目立项，成立审计项目组。

(2）初步了解。审计组对学校预算管理内部控制情况进行初步了解和评价。分别设计并发放了《学校财务管理内部控制调查问卷》和校属各单位《××单位财务管理内部控制调查问卷》，问卷共80条，涉及财务管理的控制环境、控制活动、信息沟通、内部监督等内容，基本涵盖了预算管理内部控制框架的各个方面，其中以控制活动为主。回收调查问卷时，审计组要求各被审计单位提供规章制度、2011 年度工作计划和工作总结、会议记录、预算申报依据等材料。审计组对回收的问卷进行了统计分析，对与实际情况有出入的再次对被审计单位进行走访调查，采取与被审计单位负责人和主要人员座谈的形式对问卷答复情况进行复核。

(3）风险评估。审计组进一步分析预算管理、财务收支、专项资金管理等方面的制度条款，理清了预算调整、支出审批的权限和流程。通过问卷分析和风险评估，审计组确认校本部预算调整、校长机动经费项目以及具有二次分配权、预算金额大、项目多、流向复杂、监管难度大，会计信息错报风险大的部门为重要风险领域。

(4）制定方案。审计组拟定了《湘潭大学预算管 理审计总体工作方案》和《2011年度预算管理审计工作实施方案》，提交校长办公会，并经校长办公会讨论通过。

(5）送达通知。向负责校本部预算管理的计划财务处，以及重要风险部门教务处、科技处、社科处、研究生处、人事处、实验室与设备管理处分别下达审计通知书。

2.审计实施阶段(1）召开进点会议。召开校长、分管财务副校长、纪委书记以及计划财务处

科级以上干部、 重要风险部门副处以上干部参加的预算管理审计进场会，校长、分管财务副校长、纪委书记均发言支持预算管理审计工作。

(2）收集数据资料。各被审计单位向审计组移交审计通知书要求的审计资料，并签订审计承诺书，同时到计划财务处拷贝2011年度财务数据。

(3）数据分析整理。审计组对校本部设计了7张表格，分别是“预算执行情况总表”、“收入预算执行情况表”、“支出预算执行情况表”、“专项资金预算执行率分析表”、“预算调整情况表”、“校长机动经费支出结构表”、“校长机动经费预算调整表”。 6个处室部门设计了4张表格，分别是“××处预算执行情况表”、“××处经费使用情况表”、“××处预算申报与审定情况表”、“6 个处室预算管理情况汇总表”。分别用表格形式对收集的数据进行统计分析与整理。(4）分析归纳问题。对于学校总体预算管理方面，审计组归纳了预算管理体制和制度建设、预算编制、预算调整、校长机动经费支出、预算执行的绩效考核和责任追究方面5个方面的问题；对于6部门也归纳了预算申报、预算执行、专项经费下拨管理、专项经费支出管理、项目核算管理、经费审批管理6个方面的问题。在分析问题时，审计组将重点放在预算决策和资金使用效益两个方面。在预算决策方面，重点了解预算执行率较低的项目情况、校长机动经费超支较为严重的情况、6部门二次经费分配情况等，对执行率很低甚至为零的专项资金，找相关部门了解情况，分析原因。在资金使用效益方面，重点检查专项经费使用效益，检查这些经费是否专款专用，是否完成专项经费预算设定的工作目标，以考核经费使用效益。

(5）编写工作底稿。审计组在分析整理各单位存在问题时，进一步收集审计证据，编写审计工作底稿。审计组成员交叉复核审计底稿，审计组组长对底稿进行二次复核。

3.审计报告阶段 (1）起草报告。审计组就审计发现的事实及存在的问题分别向计划财务处及6各部门征求意见，强调报告之前的审计意见沟通反馈。审计组通过“审计 工作联系函”与被审计单位沟通，通报审计情况、审计发现的主要问题和审计意见；审计组还分别与各被审计单位负责人进行了座谈，通过面对面沟通，深入了解被审单位的实际情况，昕取被审计单位的意见和建议，消除审计人员判断上的偏差，避免审计失误，确保审计结果客观公正，同时也进一步取得了被审计单位的理解和支持。在充分沟通的基础上再起草审计报告初稿。

(2）修改报告。审计组将“审计报告征求意见通 知书”和审计报告初稿送达各被审计单位，再次征求被审计单位意见，要求被审计单位做出书面回复。根据反馈意见进一步核实、修改审计报告。

(3）汇报结果。审计组分别向分管财务副校长、纪委书记、校长、党委书记汇报审计结果。

（二）审计方法

1.实行“1+N”的审计模式

一方面，为实现教育部对各高校将预算执行审计列为年度常规审计的要求，另一方面，根据审前调查分析及风险评估结果，同时为避免审计报告年度雷同，审计处确定预算管理审计采用“1+N”模式，即学校总体预算管理审计为“1”，掌握部分专项预算管理权的部门、只有预算经费支出使用权的党政群部门、学院教学部等为“N”。对于“1”采用“一年一审”方式进行审计；对于“N”采用“三年一审”的“轮审”方式进行。 采用“一年一审”和“三年一审”相结合的审计方式，既可保证足够的审计覆盖面，疏而不漏，又不会造成扎堆审计，任务太重，从而提高审计工作效率，改善审计工作效果。

根据以上模式，审计组在2011年度预算管理审计中实行“1+6”的审计模式，即审计学校总体预算管理情况，以及社科处、科技处、研究生处、人事处、教务处、实验室与设备管理处 6部门预算管理情况。明确了对学校总体预算管理情况的审计重点是预算管理内部控制和决策情况、收入支出预算执行情况、预算调整情况、预算执行效益等；对6部门的审计重点是预算管理内部控制、预算申报与审定情况、预算执行情况、预算支出效益情况等。

2.实施“常规 + 特别”的审计方法

在审计过程中，运用的常规审计方法有：

(1）问卷调查和访谈法。审计组制定调查问卷对内控制度进行调查分析，对调查分析结果与相关部门负责人及业务经办人员访谈交流，确认调查结果的正确性、真实性。

(2）审阅核对和统计分析法。审计组审阅了各单位预算申报资料，6部门年度工作计划和总结。汇总了财务账中的收入、支出分类数据，与预算项目数据进行核对，与年度决算报表数据核对。对校长机动经费所有的支出数据分类汇总分析，并抽查 50%左右的支出凭证，重点对劳务费、礼品费、招待费以及其他支出金额 5000 元以上的支出进行凭证审阅。对预算调整事项，审计组就计划财务处提供的所有预算调整的报告进行了整理，并整理成表格形式进行对比分析，表格内容包括预算调整单位、调整事由、调整金额、调整审批情况等。

(3）比较分析法。审计组对6部门预算申报和预算审定结果进行比较分析，对审定金额占申报金额比率较大的进行原因分析。针对6部门专项经费使用情况，审计组将专项经费预算执行结果和年度计划中专项工作任务进行对比分析，既对预算支出数据、结构分析，也对专项工作任务完成率、任务完成效果和完成的满意度进行分析。

(4）问题分析法。首先，判断是不是问题，主要看实际状况与规范、标准有无偏差；其次，把问题分解为各个比较小的问题，区分出严重程度等；再次，找出导致偏差的各种因素，如人员的减少、岗位的轮换、方法的改变等；最后从上述各因素中，肯定什么是产生偏差的真正原因，并经过检查核实。

根据预算管理审计的特征，本项目还采用了一些特别的分析方法，主要有：

(1）预算执行率分析方法。审计组对2011年度所有603项专项经费进行了预算执行率的计算与分析，并对执行率在 50%以下的、甚至完全没有执行的项目进行详细分析，与相关部门沟通，分析原因。

(2）预算调整率分析方法。审计组对所有预算执行结果超过预算数的项目计算了预算调整率，并参考预算调整次数指标，与预算执行部门沟通，分析调整原因是否合理，调整程序是否合规。

(3）重要性水平分析方法。在预算执行率和预算调整率分析的基础上，为了将金额较大、比率异常的项目筛选出来，审计组创新性地根据审计项目的重要性水平确定方法(［项目预算金额一项目执行金额）／全校预算总金额］，并按计算结果的正值、负值分别排序，以确定预算执行不到位和追加预算项目的重要性水平，并分别深入调查了解原因。

三、审计结果及成效

（一）审计发现的问题

1.学校总体预算管理存在的问题

(1）预算管理体制和规章制度不健全。在预算管理体制方面，学校没有设置专业性较强的财经领导小组、预算管理委员会等机构对预算方案进行审查，无法保障预算决策的科学性、合理性和预算执行的有效性。在规章制度方面，学校预算管理、收入管理、支出管理、专项经费管理等方面的规章制度基本上是2001-2002年期间发布，部分规章制度一直是试行，其中许多条款已不适应当前形势，急需修订。

(2）预算编制欠科学合理。预算编制主要由财务处工作人员编制后、经处长和主管财务的副校长审定，然后提交党委会讨论通过。编制和决策过程中缺乏与自身利益不相关的第三方专家的参与。同时各单位的预算申报数由于虚报较多，基本不能成为预算决策的主要依据。

(3）预算调整过于随意。应通过校长办公会或校党委会审批才能调整的预算，有些并未上会，而以相关领导签批为依据进行预算调整。有些不需要通过校长办公会或校党委会讨论决策调整的预算，却上会讨论通过。预算调整时没有严格按经费单位申请、财务部门审核、主管校长审批、会议讨论通过的严格程序进行，审批程序不规范。预算调整追加过多，2011 年度追加预算493万，影响了学校预算的准确度，也影响到各项工作开展的计划性。

(4）校长机动经费超支幅度大，2011年度超支幅度达105.9%。

(5）预算执行的绩效考核和责任追究制度不健全。学校没有实行预算结果质询和绩效考核制度，也没有落实各部门对预算执行中存在问题的责任追究制度，导致“重申报、轻执行”现象十分严重，在2011年度的603项预算项目中执行率在50%以下的有72项。

2.六个部门预算管理存在的问题(1）在预算申报过程中各三级单位普遍存在高报预算行为，审计中发现6个单位平均预算申报额超过预算审定额的37%。

(2）预算执行率不高，6个单位的平均预算执行率只有78.4%。

(3）存在专项经费预算应下拨而未下拨现象，如人事处应下拨至院系的博士后培养经费未下拨。

(4）个别预算项目重复下拨经费，如研究生院在下拨优秀研究生论文奖励配套预算经费时已包含省级部门的配套经费，在省级部门经费下达时，研究生院又重拨一次。

(5）存在违反专项经费支出范围开支、专款不专用现象，如研究生院的研究生培养经费、社科处的借调人员经费等项目均存在此种现象。

(6）预算项目存在串户核算现象，如研究生院的研究生培养经费与下拨院系的研究生培养经费在一个专项项目中支出；人事处的短期培训经费、师资培养经费、人才引进费、博士科研启动费也全部在一个专项项目中支出。

(7）经费审批存在欠规范的现象。

（二）审计整改落实及成效

审计处分别向总会计师、分管财务的副校长、校长、党委书记汇报预算管理审计情况，重点汇报了发现的问题和审计建议。校长高度评价了该项审计工作，还批示“此项工作做得很好，请相关部门和分管领导仔细研阅，认真整改”。根据校长指示，审计处就预算管理审计报告向校长办公会进行了专题汇报。相关部门根据校长办公会议的决定积极整改审计发现的问题，落实审计意见和建议。

1.完善了组织建设针对审计报告中提到的“未设立预算委员会、预算下达时间较晚”的问题，2013年11月学校正式下文成立了“预算与经费审核委员会”，吸收了相关的专家、教授进入委员会，而且预算下达时间由往年的5月份提前到1月份。

2.强化了制度建设

计划财务处、人事处等7部门重新梳理相关预算管理制度，对不合时宜的制度进行修订，以学校文件的形式发布。专项经费中明确了费用的签批权限、流程，强调了专项经费中“三公经费”的支出控制比率。计划财务处还将不同经费的审批流程和权限，在财务报账大厅和学校内部网公告。

3.增设了预算会计科目

计划财务处针对账务核算中预算调整不明确的问题，设置了“预算调整”科目，并且在科目下设置二级科目“预算调增”、“预算调减”“处内专项经费调整”等科目。

4.改进了预算编制

针对预算申报虚高、没有考虑单位经济实力的情况，计划财务处在深入讨论的基础上进行了改革，分可分配收入和不可分配收入两部分测算当年收入总额，在测算稳定性收入和人员支出、学校公用绝对刚性支出、单位最基本的运行支出后，确定可调节支出总额，各单位申报专项经费时，根据学校可调节支出总额进行专项经费申报，根据轻重缓急排列确定专项项目预算。

5.提高了预算绩效

针对“预算执行的绩效考核和责任追究问题”，学校在2013年进行分配制度改革时，将专项经费预算执行考核评价机制纳入单位的绩效考核体系，校长与各三级单位签定了“2014-2016 年绩效考核责任书”，6部门的预算执行率从2011年的78.4%提高至2014年的 89.3%。

四、思考和启示

（一）领导高度重视是有序推进审计工作的关键正如预算工作不是财务部门可以独立完成一样，预算管理审计也不是单靠审计部门就能做好的。我们的具体做法是：审计之初由校长办公会讨论通过审计方案、审计实施过程中及时向校长报告审计情况、审计终结后分层分级向领导汇报，并向校长办公会专题报告审计情况，通过这些工作，取得了领导层的高度重视。

（二）优化配置资源是严格保障审计质量的关键本项目审计组由5人组成，组长由审计处长担任，全面负责外部协调、审计方案和审计报告，总体把握审计工作进度和审计标准。审计处副处长做项目主审，具体负责学校总体预算管理情况审计、审计总报告的起草。审计人员甲、乙、丙分别根据其对部门的熟悉情况安排审计任务。

（三）发挥集体智慧是顺利破解审计难题的关键审计过程中的每一个节点都注重通过业务会议的形式来进行，以充分发挥审计组的集体智慧。本项目的主要业务会议有：1.审计方案讨论会；2.调查问卷讨论会；3.数据分析会议，审计人员对数据来源、数据结构进行详细说明、讨论与分析；4.问题分析业务会议，每个审计人员对审计过程中发现的问题进行阐述，并提供分析问题的标准，对存疑的问题提出来共同讨论；5.审计报告审核会议。

（四）创新审计方法是有效提高审计效率的关键本项目重点运用了过程分析法、问题分析法、统计分析法、预算执行率分析法、预算调整率分析法等分析方法，并创新性地将确定审计范围的重要性水平方法用于确定存在问题的重要预算项目，从而极大地提高了审计效率。

（五）重视成果运用是充分展示内审价值的关键为更好的发挥审计报告的作用，审计处向校长办公会进行了专题汇报，并由校长办公会作出整改决定，相关部门根据校长办公会议的决定积极整改审计发现的问题，落实审计意见和建议。

本项目也存在一些不足与遗憾：一是没有对专项经费预算执行绩效进行评价。由于学校在2011年还没有实行绩效管理制度，各部门、单位的工作性质不一样，绩效评价的指标体系和方法也不一样，评价工作难度大。二是内部控制制度评价不深入。只停留在对目前既存的制度进行分析评价，没有结合业务、被审计单位的特点从制度健全性、有效性方面进行严谨的内部控制评价。三是学校预算编制虽然后来引入了专家论证制度，但预算公示制度、滚动预算制度及制定预算编制奖惩制度等完善预算管理制度体系仍未建立起来。