施关强 俞锦立 李 颖

一、新预算法对开发区财政预算管理的新要求

新预算法明确其立法宗旨是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”，法律主体及对象由原来的委托代理关系上升到了法律高度。立法宗旨的变化奠定了预算管理职能转变的基调。

（一）建立全口径预算管理。新预算法规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，预算一般包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。新预算法删除了预算外资金的内容，代之以全口径预算，明确单位支出必须以预算为依据。这要求开发区要建立完善全口径预算管理制度，切实将全部政府性收入和支出纳入预算管理。

（二）首次提出预算绩效的概念。新预算法突出强调了预算绩效问题，要求将“提高预算绩效”列入预算草案及与预算执行审查结果报告的内容，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。绩效内涵既包括业绩也包括成效，新预算法强调绩效概念，在关注预算支出的责任和效率同时需对预算资金的产出和结果进行评价。在开发区的发展过程中“以数量换质量”的矛盾突出，尤其在土地财政的管理使用上，绩效不佳的矛盾一直存在，如何构建完善预算执行绩效评价体系，有效控制行政成本支出规模，降低增长速度，减少公共设施建设中的损失浪费，提升资金使用效率是开发区财政管理的重要课题。

（三）明确财政转移支付制度的框架。新预算法对设立转移支付的目标、范围、形式、重点以及机制等要素都做了规定，如要求健全专项转移支付定期评估和退出机制，对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付等规定，对于完善财政转移支付制度，提高转移资金使用效率，调动地方政府理财的积极性均有较强的现实意义。新预算法下将加大一般转移支付的比重，减少专项转移支付项目，这在一定程度上限制了开发区奖励政策的指定。在有限的政策激励条件下，减少政府干预，充分调动企业积极性参与市场竞争，切实发挥市场引导作用，是开发区经济职能履行中的一大挑战。

（四）明确将地方债务管理纳入预算监督。新预算法为地方政府债务管理套上了预算监管的“紧箍咒”，明确了地方债的主体、方式、规模、范围、程序等要件，并要求各地方政府建立债务风险评估和预警机制、应急处置机制及责任追究制度。新预算法解决了地方政府债务怎么借、怎么用、怎么还的问题，“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路堵住了开发区融资平台隐蔽举债的门，如何缓解沉重的资金压力是开发区下一步需面对的一大难题。

二、新预算法下开发区预算执行审计拓展

根据新预算法的要求，开发区预算执行审计应以全部政府性资金为主线，绩效概念贯穿审计过程始终，突出对政府债务、专项资金、基建投资的审计。

（一）以全部政府性资金为主线，把握四个基点

围绕开发区财政收支的真实合法效益性展开，全面审查公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支情况。

一是查清全部政府性资金的分布情况和规模。全面审查开发区四套账的预算编制、财务收支、预算执行情况，将游离在预算监管外的财政资金纳入审计监督，包括融资平台公司的财政资金、乡镇预算外收入以及其他非税资金收入等，摸清资金总量，分清类型，分析资金构成。

二是分析全部政府性资金的支出结构。关注开发区在民生领域、基础建设、市场引导等方面的支出情况，从资金投向可以判断开发区在经济调节、市场监督、社会管理等基本职能的履行情况。

三是检查评估全部政府性资金的管理情况。关注跨年度预算平衡机制的建立情况，通过横向及纵向比较，分析和评价投资的效益和效果是否达到预期目标，对地方政府关注、民众关心的投资进行近景及远景分析；关注开发区统筹运用资金的能力。

四是分析评价全部政府性资金的变动趋势。通过“四套账”收支余情况的审计，综合分析评估开发区财政实力，评价其可持续发展的能力。

（二）突出政府债务的审计，防控债务风险

政府债务是开发区财政管理的重要风险点，债务来源多、监管缺位、财政风险大等问题突出。审计中应关注开发区债务管理和风险管控等制度建设情况，以及在实际工作中的执行情况，是否存在截留、虚报、挪用债务资金问题。摸清开发区本级及下属平台公司的债务规模、类型、结构、投向和债务偿还能力，深入分析债务形成的主要原因，审查包括财政预算管理债务、平台公司举借债务、应付工程款等或有债务等存量债务的消化和风险控制情况，揭示和反映在债务管理中存在的突出问题，做好风险警示防控。关注开发区债务资金的使用效益情况，是否将债务规模如实提交市人大审核，是否建立合理的偿债计划，通过综合分析，提出合理的能有效化解债务的建议。

（三）突出转移支付专项资金的审计，确保政策落实

新预算法对设立转移支付的目标、范围、形式、重点以及机制等要素的详细规定意在改变专项资金使用不规范、浪费严重、使用效益低下的问题。因此，审计中应关注专项资金在内控制度、绩效管理、退出机制等方面的体制机制建设情况，重点对资金的分配、管理和使用环节进行审计，审查资金的分配是否科学、合理，是否发挥了开发区市场引导的作用；审查资金是否补助到位，有无滞留、截留的问题；审查资金投向是否符合既定用途，有无存在挤占、挪用问题；延伸审查受补助项目落实情况，是否存在骗补、虚假申报的问题。转移支付拨付的环节多，在审计中还需关注项目组织运作是否高效，部门之间是否存在推诿扯皮，导致资金效益难以发挥的情况。

（四）突出投资项目资金的审计，关注项目绩效

重点关注投资项目的成本投入情况，将成本管理与财政效益和社会效益有机结合，客观评价项目绩效。调查开发区政府投资建设项目计划制订和执行情况，了解项目资金筹划和建设进度是否适应开发区发展要求；关注工程建设项目招投标制度建立和执行情况，检查有无违反基本建设程序未批先建、违规审批以及决策失误造成重大损失等突出问题，是否建立了严格的内控制度。在条件允许的情况下，挑选重大的政府投资项目进行跟踪审计，总体把握项目进度及成效。

三、完善开发区财政管理的几点思考

（一）规范融资平台管理，突出独立性

摸清家底，为清理工作做好准备。开发区应尽快摸清各融资平台的债务规模、类型、偿债期限等信息，分析风险敞口，通过商业银行、融资平台、开发区及地方政府协商，确定存量债务的处理方案。对于由融资平台直接负责偿还责任的债务，平台公司应按存量债务的期限及自身偿债能力制定处置计划，确定分年度偿还化解目标。

分类管理，弥补平台本身的体制缺陷。虽然新预算法对融资平台的债务管理冲击较大，但是开发区经济建设离不开融资平台，完全取缔融资平台的做法并不现实。根据财政部颁布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》对平台公司债务处理的有关规定，对不同类型的融资平台采取不同的管理体制来弥补平台本身管理体制机制的缺陷是比较现实的选择。一是对于具有市场竞争优势，如参与房地产开发等竞争性项目的平台公司，应向真正的市场独立主体转型，打破公司对开发区的依附，人事、财务等各方面与开发区完全脱钩，真正实现政企分离；二是对于兼具市场性和公益性的融资平台，仍需要财政资金来负责部分债务偿还的，可以通过横向整合，转型成专门管理机构，由市级政府统一监管，通过发行专项地方政府债券，地方政府注入优质资产，PPP模式等提高偿债能力，管控债务风险；三是对于建设项目是纯公益性，投资回报无法补偿建设支出的平台公司，应予以撤销，将债务纳入预算管理，相关职能纳入开发区管委会。

走向市场，形成核心竞争力。对于有能力参与市场竞争的平台公司，应根据自身资产特点，突出主业，建立全新的经营管理方式，逐渐形成专业优势。如部分平台公司根据自身专长，转型基建项目的建设，承包政府及其他公司的项目，逐步形成了自身优势。

（二）强化财政支出管理，突出绩效性

强化对绩效管理的认识。开发区对绩效管理认识不到位，主要还是停留在资金的执行率上。开发区应打破“重数量、轻质量”的管理模式，把绩效的概念贯穿预算编制、执行和监督的始终，尤其在重大项目的投资上，要从项目立项开始就要有绩效评价的意识，在后续跟进过程中，能够与评价目标相联系。

建立和完善绩效评价机制。对财政支出的各个环节都应该建立起绩效评价制度，对重大招商引资项目，开发区应就项目引进的土地出让情况、税收优惠情况、项目落地情况、投产情况、预期效益等做好记录，并对资金的分配、管理和使用等环节作出绩效评价。对工程建设类项目，开发区建立的台账应记录项目立项、审批、征地、拆迁、招投标、资金计划批复等说明项目建设合法性的依据，并根据项目推进情况记录资金拨付、完工进度、验收管理等情况做出绩效评价。

构建绩效的反馈应用机制。绩效管理工作是动态调整的过程，在评价过程中发现推进缓慢、效率低下、建设问题突出的项目，应及时介入管理，重新调整分配资金，统筹用于经济社会发展急需的其他项目。绩效管理也应与部门、乡镇考核相结合，作为单位经济职能履行情况的重要依据，这样也有利于促进财务管理水平的提高。

（三）完善乡镇财政管理体制，突出基础性

建立财权和事权相匹配的乡镇财政体制。开发区应合理界定下辖乡镇的收支范围，确保乡镇有相对稳定的财力来履行职能，同时坚持统筹兼顾与财力下移原则，逐步构筑均等化、广覆盖、保基本的公共财政保障体系。加强惠民强农政策的落实，确保各项财政资金补助到位，充分调动乡镇的积极性。

完善乡镇基础财务管理，强化预算约束。细化乡镇财政预算，开发区财政部门应根据乡镇人大通过的年度预算严格管理收支，对超出预算安排或追加的项目资金应报人大审议。做好专项资金收支的监管工作，将监督窗口前移，由事后监督向全程监督转变；强化乡镇预算外资金的监管，尤其是对集体经济实体、国有资产经营权管理等内容的监管；加强乡镇单位债务管理，防范和控制债务风险。

转变职能，变监督为指导。乡镇作为一级政府，对其财政管理活动负责，开发区应从对乡镇财务收支的监管中脱离开来，转向统筹规划、上传下达、政策解读等指导性工作的开展。（作者单位：金华市审计局）