国有资产管理体制改革是国有企业改革的重要方面，对于增强国有经济控制力和竞争力具有重大意义。改革开放以来，我国在国有资产管理体制改革上取得了一定的进展和成果，但依然还存在很多问题，主要表现在：第一，国有资产管理主体多元化，管理失序难以避免。十六大提出，国有资产“统一所有，分级代表”即国家统一所有，中央和地方分别代表国家履行出资人职责。但是，随着“分级代表”的确立，国有资产面临着中央和地方之间的产权界定和管理权限的划分，由于中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限没有明晰的界定，导致国有资产在纵向上的经营安全和经营效率存在严重问题。第二，国有资产管理目标尚不明确，资产管理模式单一。确立合乎实际的国有资产管理目标是建立科学的国有资产管理体制的重要环节，没有明确的目标定位很难建立有效的国有资产管理体制。由于大多数基础性企业都涉及为国民经济的整体发展服务，并不把追求盈利作为主要目的，因此单纯以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量不免存在简单化行为，并容易导致不同类型的国有资产管理与其社会目标职能发生扭曲和错位。第三，国有资产管理体制不够建全，三结合难以定位。“管资产和管人、管事相结合”目前难以定位在哪一层次，同时难以明确：管资产、管人和管事究竟管什么？怎么管？虽然，十六大从原则上规定了“管资产和管人、管事”必须与“权利、义务和责任”相一致，突出以管人为核心实现“管资产和管人、管事相结合”。但是，突出管人，强化了人治特点，就有可能淡化制度和机制的约束作用。

　　国家审计署成立以来，对国有企业进行审计就是审计机关的法定职责。关注国有资产管理体制改革，充分发挥国家审计在国资监管中的作用，这是国家审计义不容辞的责任。因此，国家审计对国有资产绩效审计的重点和内容应包括以下几个方面：

一、监督责任主体职责机制的建立

　　国有资产管理由“分而治之”，转为“统而治之”，解决了多头管理，无人负责的问题，落实了国有资产的责任主体。但是，管理的集中也为部门的“专权”创造了条件，虽然对国资委的职能已经明确界定，但如果没有一整套制度保障，就难免会偏向另一极端。国家审计要监督国资委的职责设计的科学性和规范性，防止“老板加婆婆”导致更深程度的政企不分。关注国资委是否与国资委托监管部门、国资委托监管部门是否与委托监管企业签订资产经营责任书，并实行以国有资产保值增值率、净资产收益率和资本金利润率等考核指标为主的资产经营责任制；“管资产和管人、管事”是否与“权利、义务和责任”相一致；是否把管资产的重点放在国有资产的经营预算和收缴上，是否把管人的重点放在选派产权代表、监督人员和完善法人治理结构上，是否把管事的重点放在企业投资和融资上。

　　国家审计要监督国资委托监管部门权责机制的健全性和有效性。由于国资委托监管部门既不同于一般企业，也不同于政府机构，而是代表政府对企业行使国有资产的所有权，以股东身份对企业进行控制并对控股企业行使股东权利。因此，其对企业的控制更直接，利益关系更明显，如果没有完善的规范，会与公司治理规则发生冲突，甚至演化为“准政府”。审计要关注国资委托监管部门是否按产权关系与委托监管企业形成投资关系，是否按出资份额在企业享有投资收益权、决策参与权、经营者选择权和财务监控权，并承担相应的投资风险，是否存在干预企业日常经营活动，影响企业享有法人财产权的行为。

二、监督国有资产管理目标的履行

　　国有资产管理主要体现为对国有资产载体的国有企业的管理。国资委根据国有资产战略规划目标和产业发展导向研究制定企业预算计划的细则及相关办法；负责对所监管企业国有资产进行预算管理。国家审计应正确分析影响预算目标实现的主、客观因素，监督预算的准确性、时效性和完整性。关注预算年度国有资产总量、结构、分布的合理性，以及重大资产运作事项合法性包括投资、融资、资产处置及收入使用和收益分配等方面国家审计应对企业预算的执行情况进行监督，关注经营发展和规划是否符合预算要求，成本控制是否按预算执行、投资风险是否有效控制等等。

　　国资委作为收益管理主体通过制定和实施《企业国有资本收益收缴办法》来加强收益管理。国家审计应调查分析收益收缴范围的恰当性，收缴内容合理性、收缴方式的科学性和使用的效益性。重点关注按照股权比例和分配方案应分得的企业税后净利润、转让持有的企业股权取得的净收入、按照股权比例应分得的企业清算净收益、按法律法规规定应取得的其他收益、收入等，在收缴后是否纳入国资委设置的国有资产收益专户进行管理。关注收益是否主要用于国有经济发展，包括科教兴市、产业结构调整，是否适当安排部分资金解决国资国企改革、国资监管和应对突发事件。

三、监督出资人制度的落实

　　国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度，出资人是否到位？如何到位，这对于国有资产管理体制的有效运行至关重要。国家审计应对出资人代表制度、治理制度、经营管理制度、激励与约束制度、监管制度、收益分配和投资制度等要进行事前的审计监督，明确出资人的有限责任，明晰企业的法人财产权，规范国有资产的监管与经营。

　　国家审计关注的重点：首先是政企是否真正分开，是否存在国有股“一股独大”的问题。其次，是否实行产权多元化，特别是特殊垄断行业的大型国有企业产权多元化问题。第三，法人治理结构是否完整有效。包括是否建立产权代表制度，对产权代表的报告事项、报告管理和责任追究是否有明确规定。是否实行外派董事，向监管企业外派的独立董事占企业董事会成员的比例是否恰当，董事会决策是否有独立董事的签名，独立董事素质是否符合要求。是否外派监事会和财务总监，监事会和财务总监是否根据《监事会工作指引》和《财务总监工作指引》按要求认真履行职责，对企业经营管理中的有关问题是否及时提出解决的意见和建议，重大事项是否及时报告国资委。第四，监督与激励机制是否有效。国有企业的监督与激励机制不健全乃是体制通病，这个问题不有效解决，其代理行为就不可能是“全心全意”、尽职尽责。因此，国家审计应关注国资监管部门对出资企业财务决算报告的管理是否规范，企业财务重大事项披露的内容是否准确完整，披露机构的职责是否明确。关注《企业经营者薪酬管理办法》的实施效果，包括企业董事长基本年薪、效益年薪和期权收益的考核标准、列支渠道、分配比例等。

四、监督国有资产监管体系的运行

　　国有资产的监督管理，不同于行业性的、专业性的监管，既要关注宏观经济发展，又要跟踪微观经济运行；既要对经营者考核奖惩，又要对所监管的国有资产负责。因此，国家审计要树立国有资产绩效监督的意识，重视国有资产的销售收入、实现利润、完成增加值等指标，重视国有资产监管和运营的成本，重视企业不良资产管理的长效机制，重视出资人的保值增值的能力。关注国资预算与国资战略、薪酬管理、企业财务预算等环节结合的效率和效果。关注国有资产保值增值指标体系、考核办法、考核标准，以及企业绩效评价体系的建立和完善。关注对企业投资的监管重点、审批程序、考评机制、责任追究机制的科学规范和运行效益。

　　国家审计要根据国有资产的性质和经营特点，从企业现实增值能力、市场竞争能力、创新能力和长期发展能力出发，评价国有资产的监督指标体系、考核评价体系和监督激励体系的科学性和有效性。根据各直接监管和委托监管企业不同的运作特点，评价国资经营分类管理的重点、方法和流程的合理性，特别要关注产业集团是否以重大国资运作活动及处置历史遗留问题等为管理重心，关注政府投资公司是否突出了投融资管理，是否对政策性项目与自营项目进行分类管理。

五、监督国有资产监管队伍的职业化 　

　　国有资产的监管与经营具有很强的职业性和技术性，为此要建立职业化监管队伍和职业经理人队伍。国家审计要关注职业化的人才是否来源于市场，并通过市场竞争来选择；关注这一群体的利益是否与其所监管和经营的业绩相联系；关注是否建立可流动的机制，人员的进出是否完全取决于需求和个人意愿。（刘士力）