党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，将财税改革摆在了尤为重要的位置，全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”新疆从2005年起调整和完善了分税制财政管理体制，不断加大了转移支付力度，很大程度上缓解了地方财政困难。但是，喀什地区所辖十二县市中有八个县市为国家扶贫开发重点县，自然条件差，生态环境恶劣，经济发展相对缓慢，财政收入结构不合理，收支矛盾依然突出。喀什市是喀什地区唯一的主体城区，承担着地区中心城市的建设和社会事务，研究和剖析喀什市财政运行情况、事权和支出责任划分等问题，对喀什地区乃至南疆县市财政发展和深化改革都具有典型意义。

一、喀什市财政运行情况分析

（一）财政收入情况分析

2013年喀什市公共财政预算收入完成15.75亿元，政府性基金收入完成5.66亿元，公共财政预算收入和政府性基金收入结构比为74：26。虽然近几年喀什市财政收入较快增长，但财政收入结构存在一些突出问题。一方面是工业企业税收占比较低，税收收入缺乏持续增长的后劲。喀什市税收收入主要来自房地产业、建筑业、金融业、批发零售业、商务服务业、交通运输业六大行业，这六大行业，仅有建筑业属第二产业，其余均属第三产业。工业企业税收低位运行，不利于喀什市经济的长远发展和税收持续、稳定增长。另一方面是税收收入主要依赖于建筑行业和房地产业的贡献，收入稳定增长的基础不够牢固。重点税基集中在新城区，致使喀什市税收收入增长空间十分有限。2013年喀什市公共财政预算收入中税收收入占88%，而税收收入中，二产创造的税收占25%，其中建筑业税收占20%。三产创造的税收占75%，其中房地产行业税收占31%。建筑业和房地产业这两个行业创造税收就占到了地方税收的51%。这种收入结构不利于地方税收增长的稳定性和可持续性。

（二）财政支出情况分析

2013年喀什市财政支出完成46.19亿元，其中：公共财政预算支出完成40.26亿元，政府性基金支出完成5.94亿元。受宏观调控政策影响，喀什市财政收入增幅呈趋缓态势，财源基础比较薄弱，财政收入总量仍然偏小，且收入结构单一，增收基础不牢固，后续财源和可替代财源比较薄弱，自有可用财力非常有限。而与此同时，喀什市为履行政府支出责任，在财政收支矛盾突出的现状下，充分发挥基层政府的主体地位，合理配置资金，教育、就业、人才、维稳等社会管理支出不断增加，尽全力保障和改善民生。随着城镇化的发展，公共服务需求的不断增加，社会管理事务也会不断增加，地方政府特别是县乡一级基层政府承担的支出责任将日益加重，而财权过度集中在中央和省级政府，中央通过大量专项转移支付对地方进行补助，但基层政府没有动力做好本不应由地方承担的事务。

二、政府间事权和支出责任划分现状及存在的问题

（一）政府间事权和支出责任划分现状

1994年实行分税制改革，明确了中央与地方财政收入的分配问题，消费税的100%、增值税的75%和所得税的60%上划中央财政，增值税的25%和所得税的40%归地方财政，车辆购置税、进口货物增值税和进口消费品消费税全部上划，其余小税种留存地方。

在这种分税制财政管理体制下，喀什市大口径财政收入包括：税收收入、非税收入、上级补助收入。由于喀什市没有纳入均衡性转移支付分配范围，所以财政承担的支出责任主要是负责行政事业单位工资发放和机构运转，维护社会稳定支出，履行教育、文化、卫生医疗、社会保障、公检法司等各项社会事业发展，承担城市绿化净化亮化等日常维护、城市基础设施建设、扶持产业发展、偿还政府债务等责任。

上级财政拨付的专项转移支付补助收入主要用于教育、科技、卫生、社会保障以及农林水等事务支出，能够有效地缓解县级政府的财政困难现象，但各项转移支付资金的配套需求又加剧了县级财力困难。2013年喀什市专项转移支付收入19.1亿元，不能完全满足这些民生领域的支出需求，中间的资金缺口又要由市本级财政承担，仅2013年喀什市本级承担的民生配套资金就达2.6亿元，全区项目配套和共担资金达5.54亿元。

（二） 中央和地方事权划分存在的问题

1、喀什地区县级政府担负多层次职能，决定财政职能有别与其他省区。

由于历史原因，喀什地区与周边国家在历史文化、宗教信仰、语言习俗上有紧密联系，也是我国信仰伊斯兰教人数最多的地区。周边国家的民族、宗教冲突往往会影响到喀什地区。近年来，民族分裂主义、极端宗教势力、国际恐怖主义与国际形势密切相关，境内外恐怖相互勾结，恐怖暴力事件不断，对全国的安全和稳定构成威胁。南疆的稳定不仅是南疆自身的事情，更是国家安全战略和稳定方针的重要组成部分。

目前，喀什地区各县市承担了大量的稳定和安全的相关职能，而这些职能属于地方还是中央并没有严格划分。地县乡各级政府为维护稳定，在日常安保、情报收集、应急处突等方面耗费了大量人力、物力、财力，这部分支出大都由县乡政府承担。此外，处理突发事件、解决宗教问题，出于政治、经济效率等原因，这部分事权也由基层政府承担。

2、财力（主体税种）相对集中在中央

1994年实行分税制改革，消费税的100%和增值税的75%归中央财政，增值税25%归地方财政，所得税实行中央与地方分享，这样，大税种的小部分和一些小税种留给县市，税源零散，征收难度大，增长弹性小，征税成本高，严重制约了县乡财力稳定增长。以喀什市为例，2013年增值税、消费税、企业所得税和个人所得税上划6.65亿元，车辆购置税、进口货物增值税和进口消费品消费税上划1.95亿元，合计8.6亿元，而当年地方财政留存税收13.85亿元，意味着仅有62%的税收收入归地方财政，38%上划中央。

3、事权划分比较模糊

与分税制相配套的一项重要财政制度是转移支付制度。转移支付制度，作为调节地区之间横向和纵向财力不平衡的一项制度，是分税制体制的一个重要组成部分，其首要目的就是保证经济发展水平不同的地区在享受基本的公共服务水平方面达到均等化。客观地讲，实施转移支付以后，喀什市财政支出紧张状况有了一定程度的缓解，但由于财力事权不匹配产生许多问题。从财政体制上看，财权划分相对清晰，但事权划分比较模糊，只确立了中央和地方财政收入分配格局，但并未对事权进行划分。从喀什市目前现状看，本级政府所履行的大多是刚性强、欠债多、所需支出基数大、增长快、无法压缩的支出职责，不仅要承担12.8亿元的刚性支出（2013年行政事业单位人员工资及日常办公经费、乡镇维稳经费和城市净化、绿化、亮化等城市维护支出），还要承担2.6亿元的教育、科技、卫生、社会保障、农业、公检法司、消防等法定支出的配套资金，除此之外，还要承担辖区内基础设施、支持经济发展的重任。可以说，喀什市政府在用微薄的财政收入勉强支撑庞大的开支。

4、转移支付制度有待改革

按照财力与事权相匹配的原则，县级政府利用本级预算收入无法满足支出需要的缺口部分，除自己努力增收解决外，还需要由上级政府通过转移支付制度来弥补。现行均衡性转移支付收入是按照财政标准收入和标准支出差额及转移支付系数计算确定，凡财政标准收入大于或等于标准支出的地区，不纳入均衡性转移支付分配范围。自治区在对下测算均衡性转移支付收入时，标准支出范围过窄，仅含人员经费及日常公用经费，没有考虑到民生资金配套、县域基础设施建设和扶持企业发展等资金需求，而这部分又是县级政府必须履行的职责。

5、地方在财力不足情况下采取的应对手段及可能导致的风险

地方财力不足，公共服务的数量和质量得不到保障，地方就会“另辟渠道”，典型的手段就是政府举债。以喀什市为例，2012年至2014年喀什城建投资集团有限公司在五家银行累计贷款40.858亿元，发行公司债券18亿元，用于喀什市基础设施建设。喀什市目前处于城市化快速发展期，基础设施建设具有一次性投入规模大、投资回收期长、当代人投资后代人享用等特点，通过举债进行建设，可以克服当期建设资金不足的瓶颈制约，有利于加快完善基础设施和投资环境，促进经济社会发展，是一种合理的基础设施投融资建设行为。但是在政府债务规模与经济发展水平和财政收入水平不相匹配的情况下，就会导致债务风险，加剧财政困境。

地方财力不足，还会导致政府在财政收入上过度依赖土地出让收入。喀什市2013年地方财政收入21.41亿元，其中土地出让和开发产生的收入就达7.79亿元（国有土地出让金收入3.5亿元、房地产业税收收入4.29亿元），占地方财政收入的36%。政府靠土地收入运转只是一时的救急之举。过度依赖土地出让收入不仅导致地方可用财力的不稳定性，而且会产成土地成本飙升、房价抬高的隐患。

综上所述，在分税财政体制中，事权与支出责任划分的最大问题，是财力相对集中在中央、省级，而事权分散在基层。大量的具体支出责任主要落在市县基层政府身上，而基层政府可支配财力又较少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。

三、中央和地方财权、事权划分改革的建议

中央和地方财力、事权不相匹配的解决手段，一是事权或者说支出责任的上移，二是财力的下移，即：建立财力与事权相匹配的财政体制，在合理划分中央与地方政府事权的基础上，合理配置财权，并建立规范的财政转移支付制度以实现财力与事权的匹配。

（一）明确中央、地方承担各自事权的支出责任。属于全国性共同事务，由中央政府决策、承担和管理；属于区域性事务，由地方政府在许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。

（二）完善分税制财政体制，增加地方分成比例。在明确中央、地方承担各自事权支出责任的基础上，增加地方税收分成比例，提升地方政府完善城市功能、发展地方经济的能力。

（三）建立规范的财政转移支付制度。在综合考虑经常性因素和特殊因素的情况下，增加一般性转移支付补助，相应减少专项转移支付补助，县级政府根据当地实际情况在中央政策约束下分配资金，提高地方政府自主性。尤其是按照第二次新疆工作座谈会精神，建立南疆公共财政预算支出逐年稳定增长机制，通过调节一般性转移支付和专项转移支付补助，逐步提高南疆公共财政预算支出在全疆的比重。

（四）调整和取消法定性、政策性支出、专项资金等要求配套资金的制度。法定性、政策性支出、专项资金等都对县（市）级财政提出刚性的资金配套要求。建议上级政府规范现有法定支出和专项资金配套政策，并且按照国务院32号文件精神及《中共中央关于进一步深化改革若干问题的决定》，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套的政策和规定。

（五）重新确定体制算账的范围和标准。现行的“基数算账”方法存在很多弊端。体制补助资金已无法保证人员工资和机构的正常运转支出，每年县级财政要从地方收入中拿出大部分资金用于保工资、保运转。建议对于新建贫困县市的人员工资、机构运转支出和维护稳定支出，由中央财政足额保障；社会保障、救灾、农业、教育、科技、卫生、公检法司等支出，由中央财政和自治区财政按比列保障。（王亚平）