2016 年3 月国务院发布的《国民
经济和社会发展十三五规划纲要》提及
“建立政府资产报告制度，深化政府债
务管理制度改革，建立规范的政府债务
管理及风险预警机制，建立权责发生制
政府综合财务报告制度”，将政府会计
改革列为当前及今后一段时间改革的
一项重要任务。
一、传统政府会计的缺陷
传统政府会计建立在财政预算总
会计的基础之上，遵循收付实现制原
则，在财政预算编制基础上主要反映财
政预算的执行情况。财政预算会计信息
高度细分和分散，有利于加强财政资金
的专款专用和专项管理，更侧重于强调
按预算严格执行，即财政资金的收入、
支出的平衡，但由于分税制后中央和地
方财力和事权的严重不对称，地方政府
为保证本地区的社会经济跨越式发展，
举债规模迅速增长，地方政府债务风险
急剧增大。传统财政预算会计的缺陷主
要反映在以下三点：一是缺乏统一、规
范的政府会计标准体系，不能提供准确
完整的政府财务报告，不利于防范和控
制财务风险；二是不能如实反映政府家
底，不利于加强资产负债管理；三是不
能客观反映政府运行成本，不利于科学
评价绩效。政府会计信息分散化、碎片
化不利于掌握政府整体的综合财务状
况和运营情况。
二、现代政府会计体系的建
立
2014 年12 月31 日国务院批转财
政部《权责发生制政府会计综合财务报
告制度改革方案》，要求加快推进政府
会计改革，逐步建立以权责发生制政府
会计核算为基础，以编制和报告政府资
产负债表、收入费用表等为核心的权责
发生制政府综合财务报告制度，通过构
建统一、科学、规范的政府会计准则体
系，适度分离政府财务会计与预算会
计，全面、清晰反映政府财务信息和预
算执行信息。
2015 年11 月财政部《政府会计准
则———基本准则》发布，极大地推进了
政府会计改革的进程，弥补了我国传统
预算会计标准体系缺乏统一、规范的政
府会计标准体系，不能提供信息准确完
整的政府财务报告的缺陷。《基本准则》
建立起了统一、科学、规范的政府会计
“概念框架”，统驭具体准则、应用指南
和政府会计制度，并为政府会计实务问
题提供处理原则，为编制政府财务报告
提供基础标准。《基本准则》体现了五大
创新理念：一是构建适度分离的双体系
平行记账模式；二是确立“3+5 要素”会
计核算模式；三是科学界定会计要素定
义和确认标准；四是明确资产和负债的
计量属性及其应用原则；五是构建政府
财务报告体系。
2016 年7 月6 日财政部发布《政
府会计准则第 1 号———存货》、《政府会
计准则第 2 号———投资》《政府会计准
则第 3 号———固定资产》和《政府会计
准则第 4 号———无形资产》四项具体准
则，从2017 年1 月1 日起执行。政府会
计四项资产的具体准则包含五大核心
理念：一是明确资产的会计确认和披露
要求；二是健全完善资产的计价和入账
管理要求；三是全面实提资产折旧与摊
销；四是全面引入长期股权投资的权益
法核算；五是强化自行研发无形资产入
账的成本核算。
至此，“政府会计”体系架构基本成
型，初步建立了以适度分离的预算会计
与财务会计双体系平行记账、同一会计
系统双分录核算混合体为基础，日常现
金制核算，期末调整编制权责发生制财
务报告的现代政府会计核算模式。
三、现代政府会计改革目标
20 世纪90 年代以来，西方国家以
政府成本会计作为政府会计改革最重
大的发展目标，要求政府以更低的成本
把事做得更好，即3E 原则（效率性、有
效性和经济性）。我国的现代政府会计
需要在传统预算会计的基础上加以改府会计准则体系的基础上，充实、完善资
产负债核算并编制资产负债表，克服我
国还没有把政府全部资产都纳入预算管
理范围，未能准确把握完成绩效目标需
耗费的成本，且尚未制定政府成本会计
制度进行政府成本核算，政府会计还不
能客观反映政府运行成本等困难。
虽然我国也在做财政资金支出方面
的绩效评价工作，但由于政府会计建立
在传统预算会计基础之上，我国绩效评
价不是以3E 为基础，不遵循结果导向为
主、过程导向为辅，仍然强调传统合规性
和预算执行的准确性，违背绩效管理是
结果导向管理的逻辑，造成绩效评价结
论有悖于常理。比如：甲、乙两家单位同
时建造办公楼，财政预算工程造价均为
100 万元。工程竣工验收合格后，甲单位
完成预算100 万元，乙单位完成预算80万元。在传统政府预算会计体系下，甲单
位绩效评价比乙单位好，因为甲单位预
算执行准确；在政府成本会计体系下，乙
单位绩效评价比甲单位好，因为乙单位
比甲单位节省财政资金20 万元。在不同
的政府会计体系下，绩效评价导向不同，
结果也不同。为建立高效、廉洁的政府，
提高财政资金的使用效率，我国迫切需
要建立一套适合国情的政府成本会计核
算体系，作为政府会计改革的基础。当
前，我国尚未建立起政府成本会计核算
体系，未能准确把握完成绩效目标需耗
费的成本。建立在政府成本会计核算体
系基础上的绩效预算是我国预算改革的
长期方向。因此，我国政府成本会计核算
体系建设任重道远，是今后一个时期内
政府会计改革的目标。