近年来，宏观经济下行压力不断加大，地方各级财政普遍存在财政短收，刚性支出规模逐年增加的情况，财政收支矛盾较为突出。为有效应对这一新常态，各级财政积极筹措，统筹安排，合理调度财政资金，全力保障重点民生项目资金需求。但受财政管理体制、预算编制、项目绩效管理、库款考核机制及预算单位“重分配、轻执行”理念制约，个别地方出现库款资金虚高、库款保障水平分布不均衡等情况，引起国务院及社会各界的广泛关注。为更好地贯彻落实国务院、财政部关于加强财政库款管理政策要求，用好用活财政存量资金，结合自治区工作实际，我们对全区财政库款构成、存在的问题及成因进行了深入分析，并有针对性提出工作措施，努力提升自治区财政库款管理工作水平。一、财政库款构成基本情况财政库款主要构成为：当年地方本级预算收入、中央补助收入、上年预算结余、预算单位额度结余资金、收回的盘活存量资金、地方政府债券收入、往来资金等。（一）从财政资金性质看2015年年末自治区财政库款余额为509亿元，亿元，占库款资金的23.97%；政府性基金预算为78亿元，占库款资金的15.33%；国有资本经营预算为1亿元，占库款资金的0.20%；往来资金（暂存款）为199亿元，占库款资金的39.10%；预算周转金等其他国库资金为109亿元，占库款资金的21.40%。一般公共预算和往来资金占全区库款资金的63.07%，是自治区财政库款资金的主要组成部分。
（二）从财政预算级次看
2015年年末自治区财政库款余额为509亿元，其中：自治区本级为380亿元，占全区财政库款的75%；地州市本级为 51 亿元，占全区财政库款的10%；县市区级为78亿元，占全区财政库款的15%，自治区本级是自治区财政库款的重要组成部分。从库款保障水平看，2015年自治区库款平均保障水平为1.18倍，自治区本级为1.91倍，高于全区库款保障水平76个百分点；地州市本级为0.70倍，低于全区库款保障水平48个百分点；县市区级为0.72倍，低于全区库款保障水平46个百分点，自治区本级财政库款保障水平较高，主要是我区年底进入大型工程停工期，库款资金流量明显减少，另外年底中央大额专项补助资金集中到位，也是区本级年终库款较高的原因。
（三）从财政库款资金流入流出看
2015年1月自治区财政库款余额为416亿元，2015年全年自治区库款流入8079亿元，库款流出7986亿元，2015年末财政库款余额509亿元。分预算级次看：自治区本级流入流出占全区41%、地州市级流入流出占全区26%、县市区级流入流出占全区33%，自治区本级流入流出资金规模几乎占据全区半壁江山。主要是自治区本级收到中央补助收入、债券发行资金后，再拨付各地州市，增大了区本级流入、流出量。
二、存在的问题及原因分析
从财务管理角度看，地方政府为满足社会公共服务投入、基础性建设投资及应对突发预防等需求，必须保有适度的结余结存资金。各级政府在长期实践中坚持“收支平衡，略有结余”的财政收支原则，财政部门及预算单位为了保证机构正常运转和人员工资正常发放，避免出现支付风险，倾向于“年年有余 ”，特别是新预算法实施，对各级财政严格控制财政新增赤字提出更严格要求，日积月累下，财政结余结转资金规模逐年攀升。
然而，当地方财政库款资金规模超出了财政日常支出所需要的财政资金时，即库款保障水平超出1.5倍，过多的沉淀资金意味着财政资金资源的闲置浪费。一方面，财政收支矛盾成为财政管理的新常态，政府性债务急剧扩大；另一方面，大量财政资金又沉淀在财政、预算单位账户上，长期闲置。这种情况反映出预算编制不尽科学、预算约束乏力、资金绩效管理偏低等深层次财政管理问题，急需通过深化财税体制改革予以解决。
（一）一般公共预算、政府性基金预算结余结转规模较大。从近6年自治区财政结余资金变动情况看，2010年-2015年，自治区一般公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算结余资金规模占比分别为：60%、40%、0；55%、45%、0；60%、40%、0；65%、35%、0；59%、41%、0；71%、29%、0，一般公共财政预算结余资金呈调整上升走势、政府性基金预算结余资金呈调整下降走势，上述两项结余资金占自治区财政结余结转资金的90%以上，受自治区国有企业经营状况制约，国有资本经营预算结余资金规模较小。主要原因：一是受年初预算到位率低影响，一般公共预算结余资金较大。从近5年一般公共预算年初预算占调整预算比重情况看，分别是61.52%、63.26%、71.03%、75.89%、77.03%、74.67%，分别低于同期全国水平0.62、5.82、1.95、4.27、2.29、0.59个百分点，年初预算到位率偏低。大部分财政资金没有及时足额编入年初预算，执行中追加调整事项较多，尤其是年底较为集中，影响财政支出执行进度，容易造成财政资金结余结转。二是受预算编制约束性影响，政府性基金结余较大。地方政府性基金预算严格按照“以收定支、专款专用”原则进行核算拨付，由于财政部门在年初很难准确预测各项基金收入规模，客观上倾向于保守测算，年度执行中形成超收，容易形成结余结转。特别是近年来土地市场供求关系深度调整，国有土地使用权出让金、新增建设用地有偿使用费在年初难以准确编列收支预算，近五年两项资金占政府性基金结余资金的比重在 56%左右。三是预算单位项目管理不完备。部门预算单位长期以来存在“重预算、轻管理”理念，多头管理、审批低效，项目库管理不完善，前期准备不充分，工程类项目进度偏慢，制约了财政支出进度。四是客观因素制约。长期以来，各级财政普遍存在“集中财力办大事”的工作思路，在年初预留部分待分配资金，待年度执行中党委政府明确资金投向后再集中拨付。如近几年中央、自治区调标增资政策需要各级财政配套大量财政资金，各级财政为确保南疆工作补贴、津补贴调标、养老保险改革并轨及“访汇聚”活动等政策落实到位，在政策实施前提前预留了一定规模的财政资金，客观上造成自治区财政库款“虚高”。（二）各级次财政库款保障水平不均衡。从财政库款余额看，2016年9月，自治区财政库款余额为376亿元，同比下降45%。其中：区本级库款余额为94 亿元，占全区库款余额总量的 25%，同比下降75%；地州市级库款余额282亿元，占全区库款余额总量的75%，同比下降8%，地州市级财政库款规模较高。从库款保障水平看，自治区库款保障水平为0.46倍，其中：自治区本级库款保障水平为0.29倍，低于自治区库款保障水平0.17个百分点；地州市级库款保障水平0.57倍，高于自治区库款保障水平0.28个百分点，地州市级财政库款保障水平较高。
2016 年9 月自治区财政库款保障水平情况表
单位：万元、倍

单位名称 库款余额 保障水平


新疆维吾尔自治区 3,766,347 0.46


新疆维吾尔自治区本级 942,785 0.29

新疆维吾尔自治区地市合计 2,823,562 0.57
乌鲁木齐市 565,510 0.73

克拉玛依市 84,982 0.59

石河子市 18,672 0.38


伊犁州 106,474 0.21


塔城地区 305,294 1.45

阿勒泰地区 142,131 0.72

博尔塔拉州 49,647 0.40
昌吉州 295,779 0.67

巴音郭楞州 253,602 0.63


阿克苏地区 265,054 0.62


克孜勒苏州 38,457 0.29


喀什地区 188,488 0.23

和田地区 267,064 0.73
吐鲁番市 55,038 0.50

哈密市 45,251 0.22

五家渠市 120,046 9.29


阿拉尔市 4,620 0.69


图木舒克市 9,628 2.62

北屯市 3,456 1.02

铁门关市 3,912 0.45
主要原因：一是财政体制因素影响，区本级财政库款较高。2015年，自治区本级一般预算收入为241.73亿元，仅占全区的18.17%，但区本级一般预算支出为1030.25亿元，占全区的27.08%，财政收支差额为788.52亿元，财政自给能力较低。从结余结转资金规模看，区本级一般公共预算结余结转资金为128.86亿元，占全区结余结转资金155.56亿元的82.84%。主要是区本级承担了全区重大基建项目工程、调标增资政策等民生支出事权。在这种体制下，自治区本级需备足财政资金，历年滚存结余结转资金较多，项目结转也集中体现在区本级。二是受专项补助资金安排下达侧重不同影响，各地州市间库款保障水平不均衡。2016年以来，各地州市财政普遍存在财政短收情况，单靠财政自有财力支持地方经济建设难度很大，特别是南疆三地州财政自给率平均在11%左右，自治区对这些地方财政资金倾斜力度相对较大，月度调度资金规模对地方财政


库款平稳运行影响较大。另外，受项目资金管理、


预算执行机制约束等因素影响，塔城、五家渠等地

州市预算执行进度偏慢，财政库款保障水平相对较

高，地区间库款保障水平不均衡。三是受地债资金

不可比因素影响，库款保障水平变动较大。截止


2016 年 9 月，自治区公开发行地方政府债券资金


925.8亿元（新增债券265.5亿元、置换债券544.8亿

元、定向置换115.5亿元），2015年同期公开发行地


债资金为693亿元（新增债券178 亿元、置换债券457亿元、定向置换58亿元），2016年较2015年同期


入库地债资金明显增加232.5亿元，地债资金到位


率对财政库款同比变动影响较大。



（三）中央专项补助资金到位率对地方财政库


款保障水平影响较大。从中央转移支付预告知到位率看，2015年，中央一般转移支付为970.2亿元，

提前告知率达到了77.7%，但专项转移支付为295.3


亿元，提前告知率仅为28.4%，年度执行中下达专项


转移支付资金745.6亿元，影响了地方财政支出进

度和库款平稳运行。从中央补助资金月度调拨规


模看，2015年中央对自治区补助资金为2368.71亿元，月均规模在197.39亿元，四季度调拨补助资金占全年补助资金的27.26%，其中12月当月补助资金为250.20亿元，仅低于6月份补助资金规模，因下达时间较晚错过了项目施工期，这部分专项只能结转留存国库，形成财政库款结余。
主要原因：一是新疆财政自给率较低，对中央补助资金依赖度较大。现行财政体制下，新疆为中央转移支付的省区，大量重点项目财政支出依赖于中央的转移支付资金，一般转移支付按月均衡拨付较为稳定，专项转移支付资金能否及时拨付到位对自治区财政库款平稳运行影响较大。二是项目预算无法真实反映当年财政支出预算安排情况，项目预算管理水平有待提升。中央和地方安排的基建类资金，受项目计划审批、工程概算调整等因素影响，跨年度实施项目较多，且项目分期分段实施，财政资金集中在当年预算安排会影响支出进度，形成项目结余结转。另外，项目资金必须严格按照工程进度拨付，严禁一次性拨付至单位实有资金账户，以拨作支，且需预留5%左右资金待工程结算后拨付，都对财政库款有一定影响。三是客观因素制约。由于专项资金分配环节多、支付链条长、涉及部门广，严重影响财政支出进度，加上新疆有效施工期短，大部分年终到位的中央专项转移支付资金只能形成结余结转留存国库。
（四）财政库款保障水平较低，财政支出保障能力较弱。从财政库款保障水平看，2016年8月，自治区财政库款保障水平0.44倍，位居全国第1位。库款同比下降28%，下降率居全国第5位。从财政支出规模看，2016 年 8 月，自治区一般预算支出为2714.12亿元，同比增长16.75%，分别位居全国第16位、第14位。而自治区一般预算收入仅为545.57亿元，同比增长8.2%，分别位居全国第29位、第24位，财政收支相差1349.05亿元，财政支出保障能力较弱，对中央补助资金依存度较高。
主要原因：虽然自治区财政库款保障水平考核打分排名靠前，但新疆财政经济基础薄弱，财政收入有限，财政库款资金规模相对其他省区较小，而财政刚性支出、维稳支出有增无减，在全区经济下行，结构性减税、营改增收入划分调整、原油矿产品价格低位运行等多重不利因素影响制约下，新疆实现财政增收举步维艰，财政支出保障能力十分有限。
三、工作措施
（一）强化预算执行，切实提高财政资金使用效益。一是提高年初预算到位率。切实把预算编制细化到部门单位和具体项目，落实到部门和下级财政；积极组织部门单位科学合理编制预算，对跨年度项目根据项目进度分年安排，推动项目预算的滚动管理；代编的预算原则上应在上半年落实下达到具体执行单位，逾期落实不了的，将资金收回总预算。二是建立健全预算支出责任制度。明确考核指标，将责任层层落实到岗，任务落实到人，切实加快财政支出执行进度，确保自治区财政库款在合理区间运行。三是建立预算执行与预算编制挂钩制度。对地州市和部门单位预算执行进度进行考核，对闲置沉淀的专项资金可收回，统筹用于经济社会发展亟需资金的领域。四是切实加快财政资金审核和拨付进度。简化资金拨付流程，内设相关部门形成合力，及时下达用款额度，对据实结算的项目，可采取提前预拨年终结算的方式，切实提高财政资金使用效益。（二）完善工作机制，有效提升财政库款管理水平。一是强化组织财政收入目标机制。严格收入目标责任制，建立完善财政收入分析预测工作机制，细化征管任务，强化工作责任，针对自治区财政征收短板，提出应对财政短收有效措施，挖掘增收潜力，竭尽全力缩小短收缺口，切实提高自治区财政自给能力。二是完善转移支付资金与库款挂钩机制。科学合理测算各地州市财政支出规模和调度资金需求，对预算执行进度快、库款保障水平低的地州市适当调高调度资金比例，对预算执行进度慢、库款保障水平高的地州市适当调低或暂缓调度资金。切实加快转移支付资金的下达频率，将下达时间前移，为下级财政或部门单位加快支出争取时间。三是健全项目预算审核机制。对列入三年滚动预算的项目，各部门必须提前做好项目可行性研究、评审、招投标等前期准备工作；对未列入三年滚动预算或是列入但为做好前期准备工作的，财政不予拨付资金；对确需跨年度实施的项目，根据项目实施进度分年列入预算，避免跨年形成较大的结转。四是建立与财政部沟通协调机制。结合自治区财政库款运行情况和专项支出资金需求，及时向财政部反映自治区财政库款运行动态，积极争取财政部对新疆特情的理解和支持，申请加大中央对自治区转移支付支持力度，避免财政国库资金在年终大量沉淀。
（三）补齐工作短板，确保财政库款在合理区间运行。一是认真做好往来资金清理工作。按照财政部要求，定期开展“暂存款”、“暂付款”往来资金清理工作，夯实会计核算基础，建立往来资金清理台账，严格控制新增财政对外借款、压缩清理往来资金存量。二是强化监督管理。充分发挥财税库银横向联网系统库款查询功能，及时掌握各级财政国库资金运行情况，督促指导下级财政做好库款运行管理工作；加强项目支出日常监督管理，对专项资金量大、项目多的部门，开展不定期专项监督检查，督促部门切实加快项目实施进度，及时清理结算项目结余资金。三是切实加快地债资金执行进度。严格按照地方政府债务发行计划，于发行前1个月做好本地区政府存量债务置换前期准备工作；严格按照财政部对完成置换债券置换工作的时限要求，在置换债券发行款入库后1个月内完成置换工作；自治区财政收到公开发行置换债券资金后10日内，完成对各地州市的债务转贷；各地财政部门收到自治区地债转贷资金，在10日内完成对所属县市的债务转贷。切实加快置换到位率，对无法完成的置换资金，收回预算重新调整安排，有效发挥地债资金使用效益，减少地方财政国库库款规模。
（四）夯实工作基础，着力打造财政库款资金长效管理体系。一是研究建立最优库底余额目标。研究建立国库现金流量监测工作机制，对自治区财政国库资金流入流出情况进行实时监控，在保障财政正常支出资金需求下，合理测算预测最优库底余额目标，为有效规避财政资金支付风险，可尝试根据余额过剩或余额不足的情况与其他账户进行资金调剂。二是盘活财政存量资金。进一步加大对财政存量资金清理和整合力度，加快结余结转及权责发生制资金的执行力度，督促各级财政部门抓紧统筹安排，尽快组织执行，全力保障各地行政和事业运行资金的需要和有效使用，确保财政库款规模在合理区间运行。三是加大部门结余资金清理统筹力度。加强部门预算历年结余资金的清理和统筹，将结余资金管理与预算编制相结合，完善结余资金管理方式，促进预算单位规范结余资金管理。四是研究建立国库现金管理体系。2016年，财政部批准将新疆纳入国库现金管理试点省市范围。按照财政部工作要求，研究印发《新疆维吾尔自治区本级国库现金管理实施细则（试行）》，明确自治区财政厅和人民银行乌鲁木齐中心支行的工作职责及具体操作程序；研究建立国库现金管理评分指标体系，将安全性、收益性、贡献度和服务质量作为量化评分指标，建立健全涵盖银行风险控制、金融服务水平、对地方财税贡献等较为科学合理的量化评价指标体系；研究建立国库现金管理在商业银行定期存款相应的抵押担保及管理制度，确保财政国库资金安全高效运行。
四、工作建议
进一步完善财政部财政库款考核机制。目前，财政部对全国36个省区库款考核指标体系，没有考虑到西部偏远省区，财政库款规模相对发达省区较小，大额的地债资金、中央专项补助资金等一次性因素对补助省区库款保障水平平稳运行影响较大，不具有可比性，如因特殊因素暂缓或调低转移支付资金比例，将对财政支出保障能力较弱的补助省区影响重大，无疑是雪上加霜，严重影响财政支出预算执行均衡性、时效性。建议：一是中央调度补助资金时间前移。目前，财政部每月中下旬调度两次补助资金，考虑到自治区收到中央补助资金后需层层核拨至县级财政，时间战线较长，无法及时有效发挥财政资金使用效益，能否在每月月初调度补助资金，避免月底大量财政库款资金沉淀基层财政；二是财政部对补助省区和上解省区设立不同的考核指标体系，或对一次性不可比因素予以剔除后进行同口径测算考核，以便真实全面反映地方各省财政资金需求量，从而有效促进地方经济建设发展。