一、“价补合一”最低收购价政策的出台与实施
2004年，面对粮食供求总量严重不足的形势，我国推出在小麦、稻谷主产区实行最低收购价的政策，并同步出台减免农业税和各项农业补贴政策，充分调动了农民积极性，一举化解了粮食供不应求的严峻局面。但随后那几年，我国国民经济进入快速增长阶段，土地、资本和劳动力要素价格也跟着快速上涨，导致农业生产成本大幅度提高。面对农民的强烈诉求，国家从2008年开始提高最低价，以后年年都提，直到2014年。2004年定的最低收购价格，小麦每斤只有0.72元，到了2014年变为1.18元，提了63.9%；早籼稻、中晚籼稻、粳稻每斤0.7元、0.72、0.75元，到2014年分别提了93%、92%和一倍还多。2004年定的最低价是连着四年没有动，到2008年才开始调，7年时间就涨了这么多。
作为我国最大的粮食品种，玉米最初没有实行最低收购价格，但为了东北种玉米农民的收益，2007年开始实行临时收储价格政策，当时是0.7元一斤，到了2014年变成1.12元，2015年微降为每斤1元左右。收储价格不断抬高，增加了农民种植积极性和收入，但也使市场供求机制变得不灵敏，农民不看市场、只盯着收储价格选择种植品种，致使玉米严重供大于求。与此同时，全球金融危机导致国际市场对大宗商品的需求减少，价格低迷。从2012年开始，全球粮食市场价格开始下降。于是就出现了中国粮价上升，国际粮食市场价格下降的局面。到了2015年，我们上述几个主要农产品品种的价格就比国际市场高出了30%～50%。
过去我们把粮食价格提得这么高，最重要的原因是把对农民的补贴放到价格里面去了，所以叫“价补合一”的最低收购价或临储收购价政策。最低收购价政策造成的扭曲非常明显，最突出的问题就是玉米，而玉米最大的问题就是在东北。现在我国的粮食库存已经跟全年的粮食总产量差不多，玉米库存已经明显超过了全年的玉米需求。
二、最低收购价政策带来“三高”困境
近年来粮食最低收购价政策内涵及其实施环境发生重大变化，引起了粮食高产量、高进口、高库存“三高”现象以及下游产业经营困难、财政负担加重等诸多新问题新挑战。
1.政策性粮食库存大幅增长。2007年到2014年，我国玉米种植面积增加了1.14亿亩，玉米总产量增加了1267亿斤，每年增产180亿斤。由于粮食最低收购价政策频繁启动、收购量大幅增加，以及政策性粮食顺价销售难以实施、竞拍成交率偏低，稻谷、小麦、玉米等库存大量积压，均处于历史高位水平。用玉米的下游企业，在受配额管理限制不能大量进口玉米的情况下，便大量进口高粱、大麦、酒糟甚至木薯来加以替代。去年光玉米的替代品就进口了4000万吨，而国产玉米因为企业价高不用，就只好放在库里。同时，“销不动、储不下”的困境，不仅导致粮食收购、保管和利息等费用进一步增加，而且仓储建设投资、新陈价差损失、调运补贴等支出也大幅增长。粮食生产和流通补贴“两头增”，在财政收入增速减缓的形势下已难以为继。
2.粮食进口压力与日俱增。尽管现阶段国内稻谷和小麦供给十分充足，但由于配额内进口完税成本显著低于国内价格，引起了粮食进口快速增加。2016年，大米进口353万吨，比2011年增长5.1倍；小麦进口337万吨，比2011年增长1.7倍，都处于历史高位水平。尽管通过进口关税配额管理等手段严格控制稻谷、小麦进口，但受利益驱使，边境非法走私农产品越来越多，挤占国内市场份额，加剧供需矛盾。同时，大豆、高粱、大麦等非配额管理的粮食进口大幅增加，由于消费替代进一步抑制了国内粮食向饲用消费转变。如果今后国内外粮食价差继续扩大，关税配额管理的防火墙功能将失去作用。
3.WTO黄箱补贴“天花板”上限约束趋紧。自2009年开始小麦最低收购价已经高出了固定基期的外部参考价，此后又连续5年提高最低收购价，两者价差快速拉大；稻谷最低收购价自2010年也开始高出外部参考价。如果今后国内外粮价仍保持较大价差，一旦粮食大规模流向政策性收储，将会导致稻谷、小麦黄箱支持水平大幅增长，可能逼近乃至突破黄箱补贴的“天花板”。
三、农产品价格形成机制和收储制度改革实践
党的十八大以后，新一届国务院从2013年上半年就开始进行农产品价格机制和收储制度改革研究。2014年推出了新疆棉花目标价格和东北四省区大豆目标价格改革，现在看，棉花的改革效果明显。2013年国家制定的新疆棉花临时收储价格是每吨20600元，现在已经降下来近2000元。2015年夏天，国务院对长江中下游地区的油菜籽停止实行临时收储政策，国家给予一定补贴之后，完全按市场价格进行购销。2016年的中央1号文件又进一步提出，对东北四省区的玉米取消临时收储价政策，按照“市场定价、价补分离”的原则，将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制，玉米价格由市场形成，供求关系靠市场调节，生产者随行就市出售玉米，鼓励各类市场主体自主入市收购，补贴则按玉米种植面积补给实际种植者。
东北玉米收储制度改革实施之后，玉米价格跌幅很大，从2015年国家1块钱一斤的临储价，到2016年秋收后有的地方降到不足0.6元一斤。价格下降如此之快，对农民收入造成了较大的冲击。但是，从供给侧结构优化长远视角来看，成效也比较显著。第一，它使整个东北四省区的籽粒玉米播种面积减少了2300万亩，大概比2015年的播种面积减少了10.5%。第二，从东北目前的玉米市场价格来看，辽宁大概在0.8元/斤上下，吉林在0.75元/斤上下，黑龙江大概在0.60-0.70元/斤之间。这个价格与进口玉米的到岸完税落地价格来比，差距已经很小了，这就大大有利于我们把市场拿回来。第三是价格与补贴分离后，价格跌下来了，补贴却增加了，农民利益得到了一定补偿。中央财政拿出了390亿元去补贴四省区种植玉米的农民。黑龙江种植玉米面积最大，离中心市场距离最远，价格也降得最多。但全省平均，黑龙江种植玉米的播种面积，每亩地补了150多元钱，这对那些适合种玉米的地方，农民的日子就还能过得去。
四、价补分离：农产品价格形成和收储制度改革的基本思路
2016年我国启动玉米收储制度改革之后，目前国内主要粮棉补贴有三种方式并存：稻谷和小麦仍实行最低收购价格政策，价补不分；棉花实行目标价格政策，价补半分离；玉米实行市场定价和面积补贴，价补分离。这三种补贴方式，从原理上，大致分别对应着欧盟2003年以前政策、美国现在的政策、欧盟现在的政策。
国际经验和我国具体实践经验都表明，“价补分离”是未来我国农业补贴方式的主要改革方向，而欧盟现在的补贴方式是最彻底的“价补分离”：补贴只与农民拥有的土地面积有关，而与种植的作物种类无关，更与市场价格无关。在这样的补贴政策下，农民完全根据市场需求情况，自由选择种植品种，做出调整或者不调整生产结构的决策。
目前我国玉米的“价补分离”政策，还不够彻底，还与玉米的种植面积有关。这样的政策在操作层面还是有些矛盾，最主要是难以同时实现调整生产结构和保护农民收入的目标，面临目标上的“两难”。因为实行市场定价之后，由于玉米过剩，玉米的市场价格必然走低，这样就会减少玉米种植面积，起到调整生产结构的目标效果。但与此同时，种植玉米的农民认为国家补贴太少，不足以弥补市场降价的损失，要求增加补贴。而如果继续按照种植面积增加补贴，那就又不能起到调整生产结构的目标了。将来深化改革的方向，就是补贴只与土地面积有关，而与种植什么无关。农民的增收更不能只依靠财政补贴来实现，应该依靠提高效率，增加产量，降低成本。
未来改革的方向或者目标，就是要让价格真正反映供求关系的变化，要让价格机制能够有效引导农业资源的配置。我们的农业政策也要逐步由过去价格支持和干预为主，要逐步转向以直接补贴方式保护农民利益的绿箱政策为主。这样一来我们就会逐渐地把政府和市场的关系逐步理顺，真正使得我们的农业，我们生产出来的农产品都是有效供给。