近些年，国家对高等教育的经费投入不断增加，高校获得的可支配经费也大幅度增长。从搜狐网页得到的教育部直属高校2017 年与2016 年预算
数据的对比来看，在所有教育部直属高校中只有6
所负增长的高校，其余 69 所高校 2017 年预算较
2016 年都大幅增加。其中7 所高校的预算增长率超过了30%，另有20 所高校增长率超过了20%。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020 年） 突出了建立中国特色的现代大学制度的要求，并把加强高校内部控制体系建设作为下一个阶段的重要任务提了出来。高校经费的增加、资金来源的多样化、办学自主权的扩大，对高校的经营管理和内部控制提出了更高的要求。
从全国范围内来看，我国教育部属高校大部分都已按照教育部办公厅发布的《教育部直属高校经济活动内部控制指南》（试行）建立起了符合要求的内部控制制度。而新疆教育厅直属的16 所高校中仅有一所高校按照指南初步建立了内部控制制度。加强高校内部控制建设在保证高校国有资产的安全完整、提高资金的使用效能、有效预防贪腐行为、提高高校办学的效率和效益等方面显得尤为重要。本文仅以财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》作为蓝本从内部控制的风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制三个方面对新疆教育厅直属的16 所院校进行问卷调查，分析新疆高校下一步将着重从哪几个方面来改善加强内部控制设计。本次调查收回有效问卷 14 份，由于样本数较小，因此仅做描述性统计研究。
一、问卷调查结果分析
（一）经济活动风险定期评估机制的建立
在本问卷中，建立了高校经济活动风险定期评价机制的相关问题：1、你所在的学校多久做一次经济活动风险评估？（A 没有；B 一个月一次；C 一年一次；D 一年以上一次）；2、当您所在高校的外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化时，是否会进行经济活动的风险评估？（A 是；B 否）；3、您所在的高校开展经济活动风险评估时是否成立风险评估工作小组？（A 是；B 否）；4、您所在的高校开展经济活动风险评估得到的结果是否形成书面报告？（A是；B 否）。问卷调查结果统计如下表所示：
表1 高校建立经济活动风险定期评估机制的相关问题调查问卷结果统计表

题号 1 2 3 4
选项 A B C D A B A B A B
新疆应用职业技术学院 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0
昌吉学院 1 0 0 0 0 1 0 1 0 1
和田师范 1 0 0 0 0 1 0 1 0 1
新疆农业大学 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
新疆艺术学院 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0
新疆职业大学 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
喀什大学 0 0 1 0 1 0 0 1 0 1
新疆大学 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
新疆工程学院 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
新疆广播电视大学 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0
新疆师范高等专科学校 0 1 0 0 1 0 1 0 1 0
伊犁师范学院院 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0
新疆维吾尔医学专科学校 0 0 0 1 1 0 0 1 1 0
新疆师范大学 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
合计数 2 1 6 5 12 2 10 4 11 3
占比 14.29% 7.14% 42.86% 35.71% 85.71% 14.29% 71.43% 28.57% 78.57% 21.43%由于高校存在招生管理风险、教学管理风险、科研管理风险、财务管理风险、资产管理风险、物资采购风险、建设项目风险、合同管理风险等多种风险，所以建立经济活动风险定期评估机制是高校的一项重大任务。规范规定事业单位应当通过建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估。
规范规定高校对经济活动风险至少每年进行评估一次。在被调查的高校中14.29%新疆的高校没有对学校的经济活动风险进行评估过；42.86%的新疆高校对学校的经济活动风险评估一年进行一次；35.71%的高校对学校的经济活动风险评估一年以上进行一次。通过调查结果分析我们可以发现， 新疆一半比例的高校不符合规范规定的至少每年评估一次经济活动风险。规范规定当外部环境、经济活动或管理要求等发生重大改变的，应及时对经济活动风险进行重估。在此次调查中发现85.71% 的高校符合要求。其余14.29%高校均为从未对经济活动风险进行评估的高校。按照规范的要求，单位应该成立风险评估小组来开展经济活动风险评估，经济活动风险评估结果应当作为完善内部控制的依据形成书面报告并及时递交给单位领导班子。但根据此次问卷调查可知71.43%被调查高校开展经济活动风险评估时成立了风险评估工作小组；78.57%高校开展经济活动风险评估得到的结果形成了书面报告。
这表明新疆少数高校的经济活动风险定期评估机制尚未建立，半数高校的经济活动风险定期评估机制还不符合要求。经济活动风险的评估差别主要源于高校领导对内控建设的重视程度不够。而高校领导对内控建设的不重视则主要源自对内部控制经济活动的风险评估机制的不了解以及对国家政策要求的不了解。内部控制是对经济活动及业务活动指定制度、实施措施以及执行的程序的规范化。在我国财政部会计司的官网上可以看到
《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，该意见明确表明推进内部控制建设的主要任务，并重点提出内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位必须于2016 年底前完成内部控制
的建立和实施工作。本次问卷调查的时间为2017
年11 月，但是调查结果仍然呈现出新疆部分高校尚未建立内部控制体系。
（二）经济活动单位层面的风险评估
本次问卷调查在高校内部控制单位层面的风险评估相关事宜上从8 个方面进行了问卷设计，分别是

5、您所在的高校进行单位层面的风险评估时，是否有确定的内部控制职能部门或牵头部门？（A 是；B 否）；
6、您所在的高校是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制？（A 是；B 否）；7、您所在的高校经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离？
（A 是；B 否）；8、您所在的高校是否建立以下机制？（A议事决策机制 ；B 岗位责任制；C 内部监督机制）；9、您所在的高校内部管理制度是否健全？（A 是；B 否）；10、您所在的高校内部管理制度执行是否有效？（A 是；B否）；11、您所在的高校是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制？（A 是；B 否）；12、您所在的高校财务部门工作人员专业技术资格分布如何？（A 高级会计师人数；B 中级会计师人数；C 初级会计师人数；D 注册会计师人数 ；E 财务部门总工作人员数）调查问卷结果统计表如下所示：表2 高校进行单位层面的风险评估的相关问题调查问卷统计表

题号 5 6 7 8 9 10 11 12
选项 A B A B A B A B C A B A B A B A B C D E
新疆应用职业技术学院 1 0 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 1 0 0 1 4 0 11
昌吉学院 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 1 0 1 0 1 3 1 0 11
和田师范 0 1 1 0 0 1 1 1 0 1 0 0 1 0 1 1 1 0 0 8
新疆农业大学 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 4 5 17 0 26
新疆艺术学院 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 2 3 0 1 12
新疆职业大学 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 1 2 2 3 8
喀什大学 1 0 0 1 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 3 2 7 0 12
新疆大学 1 0 1 0 1 0 1 1 1 0 0 1 0 1 0 4 13 13 0 45
新疆工程学院 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 2 3 0 0 14
新疆广播电视大学 1 0 1 0 1 0 0 1 0 0 1 1 0 1 0 0 2 1 0 5
新疆师范高等专科学校 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 2 8 0 16
伊犁师范学院 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 1 2 6 0 12
新疆维吾尔医学专科学校 1 0 1 0 1 0 0 1 1 1 0 1 0 1 0 0 1 7 0 10
新疆师范大学 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 6 8 11 0 31
合计数 12 2 13 1 13 2 12 13 11 11 2 12 2 13 1 25 48 78 4 221
占比 85.71% 14.29% 92.86% 7.14% 92.86% 14.29% 85.71% 92.86% 78.57% 78.57% 14.29% 85.71% 14.29% 92.86% 7.14% 11.31% 21.72% 35.29% 1.81% 100%
在进行单位层面的风险评估时85.71%的高校有确定的内部控制职能部门或牵头部门；92.86%的高校建立了高校各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。在内部控制机制的建设情况方面：
92.86%的高校的经济活动决策、执行、监督实现有效分离；85.71% 的高校建立了议事决策机制，
92.86%的高校建立了岗位责任制，78.57%的高校建立了内部监督等机制。在内部管理制度的完善情况方面：78.57%的高校认为自己的内部管理制度健全；85.71%的高校认为自己的内控制度执行有效。执行有效指标高于制度健全指标的原因是有一所高校说明自己的内控制度正在建设中但是也认为自己的制度执行非常有效。92.86%的高校建立了高校员工的培训机制、考核机制、轮岗机制等。
以上分析结果体现出部分新疆高校未做到通

过强化内部权力制衡规范内部权力运行。根据自己的业务性质、经营范围和管理结构，高校应科学设计内部机构，根据管理水平、岗位职责、权力和权力运行规则，按照相互分离的要求，实现决策之间的相互制衡，执行和监督。新疆部分高校未做到这点的原因主要可归集到对内部控制经济活动单位层面风险评估相关理论和措施不熟悉，未及时学习国家相关政策。单位主要负责人应该召开会议讨论内部控制建立与实施相关的议题；制定、启动相关的工作机制；制定内部控制的工作方案； 内部控制工作分工及人员配备；开展内部控制专题培训。
根据在高校财务工作人员的配置方面问题的回答情况绘制了新疆高校财务部门工作人员专业技术资格分布图如下所示：





从统计图表中可以看出，新疆高校财务部门工作人员中，有29.86%属于没有任何专业技术资格同时没有注册会计师认证的其他人员。这反应了新疆高校财务工作人员的专业技术资格配置有待进一步正规化、专业化。高校财务人员专业技术职称低的主要原因是由于平时工作繁忙，没有时间准备相关考试。其次由于工资待遇相对一般教师岗位低很多，而招聘门槛又很高（一般为研究生学历并

通过人事招考），最终结果导致真正专业对口的人才并不会选择到高校计财部门工作，而最后录用的工作人员只有相关专业人员。
（三）经济活动业务层面的风险评估相关问题
在内部控制工作经济活动业务层面的风险评估上设计了14 个问题进行了问卷调查，分别是：13、您所在的高校预算编制过程中内部各部门间沟通协调是否充分？14、您所在的高校预算编制与资产配置是否相结合？15、您所在的高校预算编制是否与具体工作相对应？16、您所在的高校是否按照上级批复的花销额度和开销范围执行预算？17、您所在的高校是否存在无预算、超预算支出等问题？
18、您所在的高校收入是否实现归口管理？19、您所在的高校是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭证？20、您所在的高校是否按照规定保 管和使用印章和票据等？21、您所在的高校是否按

照预算和计划组织政府采购业务？22、您所在的高校是否依据规定保管政府采购业务相关档案？23、 您所在的高校是否实现资产归口管理并明确使用责任？24、您所在的高校是否定期对资产进行清查盘点？25、您所在的高校对账实不符的情况及时进行处理？26、您所在的高校是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形？备选答案均为 A 是；B 否。调查结果统计表如下所示：表3 高校进行经济活动业务层面的风险评估的相关问题调查问卷统计表

题号 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
选项 A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B
新疆应用技术职业学院 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
昌吉学院 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 0 1 0 1
和田师范 0 1 1 0 0 1 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆农业大学 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆艺术学院 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆职业大学 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
喀什大学 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆大学 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆工程学院 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆广播电视大学 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆师范高等专科学校 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
伊犁师范学院 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆维吾尔医学专科学校 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆师范大学 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
合计 13 1 13 1 13 1 14 0 5 9 14 0 14 0 14 0 14 0 14 0 14 0 13 1 13 1 0 14

在高校进行经济活动业务层面的风险评估的相关问题调查结果分析可得：预算管理情况：
92.86%的高校在预算编制过程中单位内部各部门间有充分的沟通协调，92.85%的高校预算编制与资产配置相结合、与具体工作相对应；100%的高校按照批复的额度和开支范围执行预算。35.71%的高校存在无预算、超预算支出等问题。收支管理情况：所有被调查高校收入均实现归口管理，均按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，按照规定保管和使用印章和票据。政府采购管理情况：

100%的高校按照预算和计划组织政府采购业务；
100%的高校按照规定保存政府采购业务相关档案。资产管理情况：100%的高校实现资产归口管理并明确使用责任；92.86%的高校定期对资产进行清查盘点，92.86%的高校对账实不符的情况及时进行处理。建设项目管理情况：所调查高校均不存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形。
新疆高校预算管理相关问题主要存在于部分高校存在无预算、超预算支出等问题，而这些问题出现的主要原因在于：预算编制时间过短，在相关政策和资料完全掌握之前编制的预算质量不高；预算项目不细、编制粗糙，随意性大；高校内部预算指标分解批复不合理；预算调整没有形成良好机制， 致使预算约束力不足。针对这些问题的应对措施有：完善预算编制的组织管理体制；规范预算编制程序，明确归口管理职责；建立科学编制方法，细化预算编制；明确预算批复主体；根据业务工作计划， 分解预算资金，完成内部财务权力与单位权力的科学匹配，严格预算调整程序。
二、内控设计的建议
通过上述分析得出新疆高校在内控设计方面应该关注的重点内容有：
（一）加强风险防范意识，建立健全风险防范体系
风险控制就是要求高校各级领导首先要树立风险意识，有了正确的意识之后就需要正确的措施，第一点就是针对各个风险控制点建立有效的风险管理系统。风险防范方面应重点关注：（1）首先无论是领导还是工作人员都必须加强风险意识，同时需要建立一套有效的风险控制系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险投资、风险报告等措施，对高校风险进行全面防范和控制。（2）应保证经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。（3）高校应当成立风险评估工作小组开展经济活动风险评估，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估并以经济活动风险评估结果报告作为完善内部控制的依据。
（二）单位进行单位层面的风险评估时，应当重点关注
1、内部控制工作组织。确定内部控制部门或者领导部门；创建高校各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。高校要将内部控制理念作为自己的组织文化理念，在各级员工中广泛宣传。提高管理信息质量并且加强部门间的信息沟通，使高质量的管理信息在各层级之间及时传递，从而增强高校各层级工作人员的内部控制观念。2、内部控制机制的建设情况。目前我国高校的运行管理日趋复杂化，涉及到高校的合同管理、重大项目和政策、各院系的教科研、固定资产、人事、财务、后勤等多个方面。但是，各高校需要在
《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求的指导下结合高校的实际特点进行内部控制建设。使得着眼于所有事业单位内部控制共同方面、普遍使用性的规范更加地具体化，适用于每个高校自身的实际情况。新疆高校内控主要存在问题表现在：由于内部控制体系建设不完善导致控制活动失效，使得高校一些重大工程项目和预算资金的使用缺乏有效的监管，最后控制活动失效。新疆高校应当按照
《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，实现经济活动的决策、执行、监督实现有效分离；权力与责任并重，建立健全决策机制、责任制、内部监督机制等。结合实际情况，应加强高校员工内部控制的观念，重视内部控制，安排专门部门或专业人员负责内部控制制度的建立和实施，确保内部控制的贯彻实施。
3、内部管理制度的完善情况。目前国内高校内部控制制度主要是参照企业内部控制标准制定的，不能完全适应高校多元化发展的结构性特征。目前我国高校的内部控制主要还是集中关注在货币资金的控制上，其相应的货币资金风险识别、评价和对策等机制还不健全，容易造成决策失误、投资资金损失和各种浪费。新疆高校应参照、借鉴
《行政事业单位内部控制规范（试行）》健全内部管理制度并有效执行。高校改革的深化不仅需要对现有的内部控制理论进行总结，更需要学习和理解世界先进的内部控制理论。同时，对国内外企事业单位内部控制体系的实际执行情况进行调研，广泛采纳国内外成功案例的优秀经验，建立健全自身的内部控制规范及相关操作规范，从而形成一个较完整的内部控制规范体系。
4、重点岗位人员管理的内部控制。建立员工培训、考核、轮换等机制；选拔任用具备相应的资格和能力的工作人员上岗，并且配备专业的信息化技术人才。高校的信息管理系统是对信息化理念、制度、以及信息化载体的软硬件进行优化整合的一个渐进的系统。在进行信息化建设中，高校应从实际出发，合理规划、分步实施，挑选合适的技术人员或是对原有掌握信息技术不熟练的人员进行专业的学习和考评，对达不到要求的人员调离原岗位，用以组建高效、精干、专业的建设队伍。高校审计处应按《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求调整审计处和资产管理处的人员配置，将原有不相容岗位的兼职人员剥离，缺少的人员配齐。降低和规避舞弊行为的发生，保证审计处开展工作时的独立性，真正发挥其审计监督功能；提升资产管理处的管理效能，保证国有资产完整不受损失。高校的财务处应按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，取消人员固定岗位管理制度，建立定期轮岗机制。进行岗位轮换，轮换岗位人员须填报移交清单，列明移交的钱、账、证、表、公章、资料等全部管辖事项，由监交人签字认可后方可办理岗位工作移交手续，交接清单要长期存档。这样可以避免岗位长期任职产生的工作懈怠、投机舞弊等现象和行为的发生，有利于保证财务数据信息的真实和完整。
（三）高校进行经济活动业务层面的风险评估时，应当重点关注
1、预算管理情况。
预算编制是高校预算控制活动的首要环节和实现预算管理目标的重要保证，虽然目前高校都建立了预算编制制度，但是预算编制的准确度不高， 编制方法不够科学；许多预算项目还没有经过科学论证，就安排预算，导致预算编制不合理；预算支出缺乏有效的监督，约束力不强；有些预算项目的指标还未能做到细化分解，导致预算外资金的追加调整仍然很多，变动较大；有的高校没有对单位各部门预算负责人和审批人建立有效的“问责”制度，使得预算编制和执行情况都不理想。
新疆高校在预算编制过程中单位内部各部门间应该充分沟通协调，确保预算编制与资产配置相结合。采取分级预算控制时应加强各级预算结果汇总合并的管理，通过与校级预算进行复核及时纠正各院系在分级预算过程中出现的问题。这样以来，既能对各级分级预算单位进行有效监管，又能很好的控制预算浪费。对分级预算要健全绩效评价机制，这样可以调动各级单位的积极性，利用信息管理平台对各部门的预算经费的使用情况进行动态跟踪，可按每个项目每个内独的预算资金使用的结余情况进行统计，对统计结果进行绩效评价， 对有结余的部门进行奖励。实行零基预算，学校按照规划的优先等级统筹考虑预算资金。现行的资金预算分权管理模式使得每个单位各自为政，极力争夺对自己有利的预算份额，而不去关注预算资金的使用效益，更无动力去关注节约资金、降低成本。
2、收支管理及政府采购管理情况。
要加强学校专项资金的管理。实行收支两条线管理，调整现在已不适合实际情况的收入分配方法。
3、资产管理。
实现资产收益的管理和责任的明确；对资产进行定期清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；按照规定处置资产。具体做法如下：
（1）建立设备采购论证和评价机制，由不同高等院校实施设备采购和仪器价值评估功能；
（2）建章立制，实现固定资产的制度化管理。各高校要根据自身机构人员配置的实际，制定严格的固定资产管理制度，落实资产登记、保管、核算、出借、报废等制度的运行；
（3）采取有效的奖惩措施，提高固定资产使用效率。积极探索建立大型设备网络管理系统，促进共享使用仪器设备。
4、优化信息系统
将会计管理与预算编制、采购、基建、资产、承包业务相结合，打通各环节，实现业务信息、审计信息和财务信息相关联。

（作者单位：新疆大学 新疆财经大学）