徐永翥
[摘　要] 本文介绍了我国政府非税收入预算管理的沿革, 总结了我国政府非税收入预算管理的现状,分析了我国政府非税收入预算管理存在的问题, 研究提出了完善我国政府非税收入预算管理的建议。


[关键词] 非税收入　一般预算收入　预算管理


政府非税收入是我国政府收入体系的重要组成部分, 经济转轨时期, 我国政府非税收入实行预算外管理的方式, 有效地调动了地方和部门筹集收入的积极性, 非税收入的存在有力地推动了我国经济社会的发展, 但由于非税收入预算管理不规范, 也推动了“乱收费、乱罚款、乱集资”等问题, 给社会造成了沉重的经济负担, 严重干扰了正常市场经济运行秩序。加强政府非税收入的预算管理, 有助于促进非税收入的不断规范, 建立符合市场经济体制的非税收入管理方式, 具有重要的现实意义。


一、我国政府非税收入预算管理沿革


(一) 第一阶段: 预算内管理阶段(建国初期—1953 年)


建国初期, 我国实行高度集中的财政管理体制, 国家财政统收统支。当时政府的非税收入项目很少,资金数额也不大, 大部分非税收入项目放在预算内, 由财政部门统一征收管理。只有少量的税收附加收入和少数的专项事业收入由于已经规定了专门的用途而作为预算外收入进行管理。对于行政机关和事业单位的零星收入, 包括房租水电和处理公物收入通常按冲抵支出处理。某些有收入的事业单位, 其收入要全部上缴财政, 支出由预算安排。所以非税收入的管理十分简单, 基本上是预算内管理。


(二) 第二阶段: 部门自行管理阶段(1953 - 1996 年)


1953 年, 我国开始了有计划的经济建设。为适应新形势的需要, 中央决定实行“统一领导、分级管理”的财政管理体制, 适当扩大地方的机动财力, 对企业实行经济核算制, 设置企业奖励基金、福利基金和大修理基金, 开始形成了由企业管理的专项基金。同时, 1953 年全国财政会议研究决定, 从1954 年起把工商税附加列入预算外, 用于城市公用事业的维护; 公路养路费、中小学杂费等事业收入, 也作为预算外资金管理, 各单位的零星杂项收入留给单位自收自支。


1986 年, 国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》(国发[ 1986 ] 44 号) , 正式出现了预算外资金的概念, 将预算外资金界定为由各地区、各部门和各单位依据国家有关规定, 自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金, 其性质则是国家为了刺激各个地方政府和部门发展经济、举办实业的积极性, 而留给地方和部门的机动财力和财权。由此开始, 我国政府明文将完整的财政资金切割为预算内、预算外两大块, 并明确规定了预算外资金的所有权与使用权归属地方、部门和单位, 形成了事实上的国家预算双轨制。1993 年, 由于企业会计制度和财务制度的改革, 预算外资金管理范围也发生了相应变化, 国营企业的预算外资金作为所有者权益体现, 除上交国家税收外, 这部分资金完全由企业决定其用途。因此, 从1993 年起, 预算外资金的范围由原来的三部分变化为由地方财政部门的预算外资金和行政事业单位的预算外资金两部分组成。这一阶段, 政府非税收入预算管理的特点是, 实行预算外管理, 不作为财政性资金, 不由财政部门进行管理, 由部门和地方自行管理的“预算外”管理方式。


(三) 第三阶段: 财政专户管理阶段(1996 - 1999 年)


1996 年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[ 1996 ] 29 号) , 重新界定了预算外资金的性质, 预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能, 依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提出和安排使用的未纳入预算管理的各种财政性资金。这一预算外资金的定义发生了重大转变, 预算外资金的所有权、使用权不再是部门、单位, 而是政府, 预算外资金的性质是财政性资金, 这是一个根本性的转变。同时要求预算外资金, 必须统一纳入财政部门在银行开设的财政专户进行管理,户进行管理, 预算外资金的预算管理方式的特点主要是实行财政专户存储, 不进入国家金库, 财政部门监督管理, 但这种资金的预算分配使用权财政还无法完全控制, 基本上要全额返还单位使用, 我们将这一阶段政府非税收入预算管理的方式概括为财政专户管理。


(四) 第四阶段: 纳入预算管理阶段(1999 年———至今)


1999 年, 财政部等五部门联合下发《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》, 将非税收入全部纳入财政专户管理、并逐步纳入预算管理为目标, 政府非税收入逐渐向纳入预算内管理的方式深化。


实际上, 在1996 年国务院下发《关于加强预算外资金管理的决定》(国发1996 [ 29 ] 号) 时, 就已规定从1997 年1 月1 日起, 将养路费等13 项政府性基金以及地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加纳入预算管理。


1999 年以后, 非税收入纳入预算管理的步伐不断加快。从2000 年9 月1 日起, 财政部又将51 项行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理, 涉及资金约200 亿元, 进一步缩小了预算外资金收入规模。


2001 年, 国务院规定将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局5 个行政执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算, 实行收支脱钩; 对国家质检总局等28 个中央部门的预算外资金收入缴入财政专户, 实行收支脱钩管理, 编制综合财政预算。


这一阶段非税收入预算管理的特征是将预算外管理的收入逐步纳入预算内管理, 实行收支脱钩, 因此我们将这一阶段概括为纳入预算管理阶段。


二、我国政府收费预算管理现状


目前我国非税收入的预算管理仍具有多种形式, 从大的方面来看, 可以分为预算内管理和预算外管理两种方式, 另外还有部分收入在制度外管理。其中纳入预算管理的又分为三种情况, 一般预算收入、专项收入、基金收入。


(一) 预算外管理方式。政府非税收入实行预算外管理应该说是我国一个特殊的预算管理方式, 我国预算外管理的概念在不同时期也有着不同的含义。1996 年之前, 预算外资金的概念实际上是不需要财政管理的资金。1996 年以后, 预算外资金成为由财政管理, 但不纳入国家金库, 实行在商业银行财政专户管理的一种特殊的资金预算管理方式, 有人将其称为“第二预算”。


(二) 制度外管理方式。制度外政府非税收入, 也被称为“第三预算”, 主要是将预算内管理作为“第一预算”, 预算外管理作为“第二预算”而言的。制度外非税收入多是行政事业单位凭借手中的权力, 通过自行设立收入名目、扩大征收范围、提高收缴标准等收取的, 形式繁多, 渠道混乱, 大多属于隐蔽的政府部门行为, 其具体规模也很难统计, 属于一种非常不规范的资金管理形式。


(三) 预算内管理方式。纳入财政预算管理的政府非税收入, 具体来看, 也存在多种预算管理方式。


1.一般预算收入。一般预算是国家正常的预算收支, 它分为预算收入和预算支出两部分。我国1994年颁布的《预算法》管理的就是一般预算。一般预算的主要特征是收入全部缴入国家金库存储, 支出由财政从国家金库中拨付使用, 一般预算收支报经本级人民代表大会批准, 即具有法律效力, 非经法定程序,不得擅自改变。一般预算收支情况向社会公开, 相关数据可以查询。我国政府非税收入中实行一般预算管理的, 主要包括纳入预算管理的行政事业性收费、罚没收入、国有资源(资产) 有偿使用收入和专项收入等。政府非税收入纳入一般预算管理后, 其收入与执收部门的支出通常不再挂钩, 支出根据执收部门的需要通过预算进行核定。


2.专项收入。专项收入是一般预算管理下的一个部分, 但专项收入是一种特殊的一般预算收入管理方式。专项收入虽然名义上是一般预算收入, 但其支出是与收入相挂钩的, 专项收入只用于专项支出, 不能用于其它一般性的预算支出。我国目前一般预算收入中的专项收入主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、内河航道养护费收入、公路运输管理费收入、水路运输管理费收入、三峡库区移民专项收入等, 这些收入都规定了专门的用途, 分别用于排污费支出、水资源费支出、教育费附加支出、矿产资源补偿费支出、探矿权采矿权使用费及价款支出、内河航道养护费支出、公路运输管理费收入、水路运输管理费支出、三峡库区移民专项支出。可以看出, 这些项目的收入和支出项目基本上都是直接以项目本身命名的, 此类政府非税收入的使用被限定在专门的用途范围内。


3.基金预算收入。基金预算是一种特殊的预算管理方式, 实行基金预算的收入全额纳入预算管理,实行收支两条线, 收入全额上缴国库, 先收后支, 专款专用; 基金预算在预算上单独编列, 即各级财政部门单独编列一张“政府性基金收支预算表”, 将基金收入与基金支出按照一一对应的原则排列, 不计入一般预算收入总计和一般预算支出总计; 基金预算自求平衡, 结余结转下年继续使用。


三、我国政府非税收入预算管理存在问题


(一) 非税收入预算外管理带来严重的不良后果


部门管理的预算外资金管理的方式, 是我国存在的一种非常独特的现象, 其实质就是政府的预算并不是由财政部门统一管理的, 各个部门都可以进行财政资金的分配, 政府的预算管理职能被肢解成为多个部分, 社会经济生活中存在多个预算分配主体。政府预算职能被肢解带来的直接后果就是政府无法控制政府收入。


一是推动了非税收入规模的急剧扩大。非税收入实行预算外管理, 资金的所有权属于各部门, 各部门存在尽可能扩大自身掌握的资金规模的冲动。正是在这种冲动下, 20 世纪80 年代后, 我国政府部门开始普遍采取非税收入的方式筹集收入, 我国预算外资金的规模不断扩大, 从1980 年的557.40 亿元, 到1990 年时就增加到了2708.64 亿元, 10 年间其规模扩大了近4 倍, 而同期预算内收入仅扩大了不到2 倍,预算外资金的增长速度远远超过了预算内资金的增长速度, 并在1991年超过了预算内收入的规模, 其速度是惊人的。


二是分散了国家财力。随着预算外资金日渐壮大, 财政收入占国民生产总值的比重却不断下降, 1994年财政收入占GDP 比重甚至不到10 %。财政收入比重的降低, 并非税制发生了重大变化, 而是由于非税收入实行预算外管理这种不规范的方式不断侵蚀挤压的结果。很多地方和单位当时甚至提出了“先收费、再收税”的口号。财政收入比重降低影响了政府职能的正常履行, 危害了整个社会经济的正常发展。在我国宏观税负水平不高的情况下, 一方面企业及广大居民感到负担沉重, 抱怨政府拿走了收入的大部分; 另一方面, 财政却越来越困难, 收不抵支, 赤字不断扩大。财力分散使得财政捉肘见襟, 影响了基础产业、教育、科学等社会事业的正常发展。


三是干扰了社会经济的正常运行。在预算职能遭到肢解的情况下, 各部门拥有了收取非税收入的权力, 在扩大自身资金规模的内在冲动下, 政府部门不断扩大政府非税收入权力的使用, 这也就是我国政府非税收入发展到后期乱收费问题异常严重的原因。政府无休止的乱收费, 使得一些企业无法正常运行, 老百姓也被各种集资摊派闹得苦不堪言, 对社会经济的正常运转造成极大的破坏, 一时间“三乱”到了“民怨沸腾”的程度。


四是政府非税收入资金使用混乱。由于政府非税收入实行预算外管理, 资金所有权属于部门和单位,部门和单位将政府非税收入不看作是国家财政资金, 而看作自有资金。在利益机制驱动下, 部门和单位将非税收入筹集的资金, 大量用于增加职工的福利。一些部门和单位甚至乱发钱物、补贴, 超标购车、修建楼堂馆所, 任意挥霍、贪污私分, 并且形成一个恶性循环, 反过来无休止地向企业索要钱物, 索贿受贿,严重违法违纪, 败坏了党和政府的形象。


(二) 基金预算有待规范


基金预算在我国也是一种特殊的预算形式, 基金收入纳入预算管理, 实行专款专用, 改变了原先的预算外管理状况, 使非税收入的资金管理得到了较大程度的规范。当前非税收入实行基金预算管理的仍然存在一些问题, 主要有三个方面: 一是政府基金预算不接受人大审议, 我国向人大报送的预算目前还只是般预算收支部分, 基金预算并不向人大报送, 这样基金预算就脱离了人大的监督; 二是预算单位在基金支出上的权力过大, 基金收入虽然先缴入国库然后通过财政拨付, 但是财政部门对基金使用上参与不多, 主要是参考部门的意见决定, 部门的决策权过大, 曾有报道某个中央部门就曾挪用大量的基金修建办公楼;三是收支信息不公开。目前公布的财政统计年鉴的预算收入中并不包括基金收入, 基金收支是单独列报的, 并不对外公布, 外界很难了解准确的基金收支情况, 由于无法了解基金收支信息, 外部也就很难对基金收支进行监督。


(三) 收支脱钩无法真正实行


我国政府非税收入管理中, 长期以来一直存在的执收部门为了部门的自身利益, 依托部门行政权力,通过扩大收费范围、提高收费标准、搭车收费等方式来增加非税收入, 为了解决这一问题, 我国采取了对政府非税收入实行收支脱钩的管理方式, 希望以此切断政府非税收入与执收部门的直接利益关系, 消除执收部门扩大非税收入征收的激励因素。但实际工作中, 如果实行真正的收支脱钩管理, 执收部门通常会转向另外一个极端, 由于相关支出完全通过财政预算保障, 执收部门则不再去努力执收, 甚至出现应收不收的现象, 从而造成政府非税收入大幅减少。但目前政府非税收入已成为了保障一些部门正常开支的资金来源, 如果政府非税收入大幅减少, 则会出现一般性的税收收入无法保障该部分支出的问题, 增加新的财政支出负担。所以, 实际工作中, 虽然名义上将部门的非税收入纳入了预算内管理, 支出通过预算安排, 收支脱钩管理, 但为了防止非税收入的减少, 财政部门实际工作中往往仍采取“收支挂钩”的管理原则, 即只有执收部门收取非税收入后, 财政部门才会给执收部门拨付款项。收支脱钩管理目前是“收支两条线”管理最为重要的内容, 但收支脱钩只是名义上的, 实际管理中无法真正实行。


四、完善我国政府非税收入预算管理的思考


(一) 建立完整的预算管理


完整性是预算管理的一个最基本要求, 西方市场经济国家, 政府收取的税收、收费、社会保险收入等, 虽然可能各自存在不同的预算管理要求, 但均要全部纳入预算管理。我国目前不但存在“预算外资金”这个“第二预算”, 还在一定程度上存在“制度外收入”这个“第三预算”。即使是纳入预算管理的,也存在“一般预算”、“基金预算”两种, 基金预算单独列支, 其实际支配权仍由部门掌握, 而且对外也并不公布“基金预算”的情况, 基金预算成为一种预算内管理的“第二预算”, 外部很难对这部分资金实施监督。我国目前完整意义上的预算, 实际只是预算内管理的“一般预算收入”部分。根据预算的完整性要求, 凡是政府部门取得的收入, 必须纳入政府的预算管理。政府预算必须充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌, 现行的预算外收入、制度外收入、包括基金收入, 都必须纳入政府的预算管理中, 政府应向人大和社会公布全部的收支情况。


(二) 研究实施分类管理


纳入预算管理, 建立完整的预算, 并不等于所有的政府资金都要遵循单一的使用原则。政府非税收入的取得, 本身就是按照受益原则, 带有有偿性的政府财政资金。与此相对应, 从道理上讲, 政府非税收入的使用, 就应该是具有专门的用途, 至少将其完全作为一般性预算收入, 与某些特定公共产品提供无关的话, 那么不但实际难以做到, 而且说明这项非税收入本身就是不合理的, 应该取消。美国在实行完整的预算管理的情况下, 就根据收入来源分别设置了不同的基金, 非税收入筹集的资金大多作为专项基金管理,实行专款专用。韩国和日本对政府非税收入采取事业特别会计、企业特别会计、政府基金等多种方式管理, 但大多是专款专用。法国也是将政府非税收入作为国库专用收入管理, 用于专款支出。政府非税收入实行专款专用, 一是符合政府非税收入的筹集原则; 二是能够建立政府非税收入筹集的激励机制。也许我们会产生这样的疑问, 政府非税收入专款专用, 那么不就又造成了乱收费了吗。实际上, 乱收费问题本身是公众对政府监督和约束力“软”的体现, 如果我们能够提高公众对政府机构的监督力量, 那么乱收费的治理完全可以依靠公众对政府行为的监督来解决。通过收支脱钩来解决乱收费问题, 从原理上来说就是混乱的, 也起不到实际的效果。


(三) 改进预算执行披露机制


政府的所有的预算都应该完整、详细地进行披露, 尤其是政府非税收入, 改进政府非税收入预算披露机制, 提高非税收入预算透明度, 具有重要的现实意义。首先, 非税收入缴纳义务人具有知情权, 非税收入本身就是按照受益原则来筹集的收入, 缴纳义务人更有充足的理由来监督政府非税收入的使用情况, 所有政府非税收入必须全面地向缴纳义务人披露。其次, 非税收入预算的透明度, 有助于规范非税收入管理。公众详细了解非税收入的预算管理情况后, 就会增强对非税收入的监督, 非常有助于促进非税收入的规范。最后, 提高非税收入预算管理的透明度, 提供完整、及时、详细的信息, 有利于政府做出正确的决策, 提高政府改进管理的驱动力, 防范财政风险, 建立高效的政府运行机制。


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文章来源：中央财经大学学报