杜兰英 娄玉山
部门预算编制工作从市本级试点运行到县( 市) 区全面铺开, 在锦州市已经开展了几年时间,体系也已正式确立。从这几年的情况看, 部门预算作为预算编制改革重头戏, 基本上达到了改革的最终目标, 即彻底实行了综合预算。部门预算的实施改变了预算内外“两张皮”的管理模式, 对强化财政资金的规范管理、提高财政资金的使用效率、壮大财力规模起到了至关重要的作用。但是, 部门预算编制在实践中也存在着一些问题。就这些问题, 笔者谈谈粗浅的认识。


一、部门预算编制中存在的主要问题


部门预算是非常科学精密的预算管理方式, 特别是在实行政府收支科目分类改革后, 更彰显了部门预算的科学和规范。但在编制过程中还是存在一些问题, 主要体现在:


1. 约束力不强, 部门预算编制数与实际执行数相差太大。部门预算编制数与实际执行数的差距是在财政工作中普遍存在的一种现象。预算定额是根据各项事业发展及当年的财力来安排的, 尤其是受财力制约, 定额很保守, 只是满足其最基本需求。而在实际工作中, 由于预算单位的公用经费较低, 很难满足业务需求, 因此, 在执行中需要追加的项目较多。追加的因素也呈多元化趋势, 有政策性因素, 有根据财力变化进行的调整, 同时还存在人为因素。


2. 预算定额过多过杂, 有的偏离实际需要。预算定额是编制预算的主要依据, 在确定定额时, 不仅要考虑保障机关事业单位的正常运转, 而且还要考虑法定支出的增长比例以及本级财政的承受能力, 这就造成需求和供给之间的差距。目前, 各项事业快速发展,资金需求量很大, 行政成本在不断加大, 刚性支出有增无减, 与此相比, 基层财力的增加则相对滞后。这些都无疑增加了预算定额的确定难度。


3. 苦乐不均的现象难以改变。实行综合预算的一个重要目的是要解决各行业和各单位之间的苦乐不均问题, 取消预算内外之分, 把所有政府性资金统一规范管理。但非税收入有其特殊的一面,把它和财力资金等同管理还需要做许多工作。非税收入的弹性较大, 而且时刻面临着政策的变化, 一刀切的管理模式难免会顾此失彼。所以, 只能根据每个单位的收费情况确定一个财政和单位都可以接受的基数。这样,必然会造成有能力的单位可以轻松获得财政的分成收入, 而收入困难的单位就是使出浑身解数也难以维持, 苦乐不均的现象难以改变。


二、改进部门预算编制方法


实行部门预算是财政改革的方向, 也会逐步带来好的效果。在宏观调控环境越来越好的情况下,部门预算会越走越好, 它会使财政资金的使用更公正、更透明、更科学合理、更有效。当前, 部门预算编制在以下几个方面仍需改进。


1. 建立部门预算编制和管理的分离机制。从目前情况看, 财政部门是部门预算的编制者, 也是部门预算的执行者, 这种体制很不利于部门预算的管理, 也会影响预算的约束力。如果编制和执行分开,就会大大改变这种随意性。笔者认为, 各级人大应该在部门预算管理上发挥更大作用。这样做有几个好处: 一是可以提高人大的权威, 使其真正成为权力主体, 编制部门预算就是这种权力的最好体现。二是有利于加强人大对财政工作的监督, 认识到财政工作的细节,使监督更加有的放矢。三是通过互相制约、互相监督, 可以增加部门预算的透明度, 使部门预算更加科学公正。四是可以缓解财政部门的压力。在财力比较吃紧的地区, 财政部门面临的压力很大, 各种矛盾都集中在财政部门。有了人大的参与, 就可以有效地缓解这种压力。五是有利于依法行政。人大负责监督编制的部门预算具有法律约束力, 财政部门作为执行机关必须要按其标准严格执行, 这是依法行政的最好体现。


2. 建立财政为主、单位为辅的编制流程。在目前的体制下, 要改进编制方法, 财政部门要发挥更大的主导作用。两上两下的模式在实际工作中意义不大。必须建立以财政为主、单位为辅的工作模式。财政部门依据财力水平来制定定额标准, 并且依据这个标准来完成部门预算。因此, 财政部门在布置部门预算时就要拿出分档定额, 各预算单位依据自己的定额标准来编制本单位的年度预算。


3. 简化定额, 体现单位的各自特点。财政部门要切实改变不考虑每个单位业务特点的统一模式, 最大限度简化定额, 给每个单位一定的空间。在财政专管员和单位财务人员测算出该单位公用经费总数后, 要按分类科目填列财政认可的公用经费总额, 财政部门不再限定每个项目的定额, 各单位可依据自己的业务特点安排本单位的经费, 财政只控制总额。这样既可以控制部门预算的总体规模, 也节省了大量的人力物力, 使每个单位有一定的灵活性, 财政部门才可以真正成为部门预算编制的主体。


4. 合理确定编制时间, 提高工作效率。目前, 我们每年从7、8 月开始编制下个年度的部门预算, 到来年的3、4 月份下达, 时间太长, 效率不高。几年来的实践证明, 经过大半年的艰苦工作, 部门预算到最后下达时已经和当初编制的部门预算数相差较大。当然, 造成这种结果的原因是多方面的。所以,不能急于编制没有依据的部门预算, 在很多政策、增支因素未定的情况下编制的预算是没有意义的。笔者认为, 每年的12 月初是编制预算的最佳时间,因为全年的人员工资基数和实际执行数已成定局,下个年度的财力状况也大致明晰, 在这个时间编制的部门预算也最贴近实际。


5. 建立必要的公示制度。为增加财政工作的透明度, 遏制冒领财政资金的行为, 财政部门要对一些敏感的问题, 如单位人员构成、级别( 职称) 、住房面积、因配偶原因需要本单位支付费用的等一些需要财政负担经费的情况, 要在该单位进行公示。这样做的好处是保证财政资金分配的公平和公正, 也是接受社会监督, 杜绝虚报冒领财政资金行为。


6. 加强宣传, 强化监督, 树立执法新形象。财政部门不仅担负着为人民当家理财的重任, 而且还拥有维护财经纪律的特殊职能。在日常的工作中, 我们通常重视前者, 在财力十分紧张的情况下千方百计筹措资金, 为各项事业的发展做出了有目共睹的贡献。而对于维护财经纪律这项职能, 却常常被忽视。因此, 财政部门要加大这方面职能的宣传力度,这同时也是社会的需要。笔者认为, 要在以下两个方面加强工作: 一是要把财政执法工作写进政府预算报告, 作为一个重要内容向人代会报告, 每年监督检查的成绩都要在报告中体现; 二是要通过媒体宣传监督检查工作, 并及时曝光一些典型案件, 扩大财政部门的影响力。这样, 才能树立财政部门的执法新形象。


文章来源：地方财政研究