王双正 要　雯
[摘　要] 本文在明确界定财政转移支付的概念及其分类的基础上, 详细阐述了建立与主体功能区建设相协调的转移支付制度的必要性, 然后深刻剖析现行转移支付制度在满足主体功能区上的缺陷与不足,最后结合我国实际情况, 提出了构建与主体功能区建设相协调的财政转移支付制度的政策建议。


[关键词] 主体功能区　财政转移支付　公共服务均等化


“十一五”规划纲要明确提出, 根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 将整个国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区, 按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价, 规范空间开发秩序, 形成合理的空间开发结构。财政转移支付作为财税政策的重要组成部分, 如何发挥财政转移支付在推进主体功能区建设中的作用, 已经成为摆在我们面前的一项重要课题。


一、主体功能区建设相协调与财政转移支付制度


(一) 基本公共服务均等化


从我国目前具体情况来看, 基本公共服务应该包括以下几个方面: (1) 基本教育服务; (2) 社会安全服务, 主要包括维持社会治安等完备的公安、司法、检查等一系列的社会安全体系; (3) 国家政权以及其行政机构的行政管理服务体系; (4) 社会主义市场经济管理服务体系; (5) 公共卫生以及文化设施; (6)交通以及其他公共基础设施。从不同主体功能区之间实现基本公共服务均等化目标的角度来看, 由于限制类、禁止类开发区域基础设施建设比较落后, 资源环境人口承载能力较差, 尤其是矿产资源枯竭地区、土地植被遭到严重破坏甚至土地严重流失和荒漠化地区、荒漠化过度砍伐或放牧地区等区域的功能和结构均遭到严重破坏、难以通过自身调节能力来恢复原来状态, 而且相当一部分居民在医疗卫生、文化教育、社会保障、就业培训、安全生产、社会治安等方面与优先类、重点类开发区域居民相比差距较大。然而, 不容忽视的是, 当前我国正处于人均GDP 由1000 美元向3000 美元迈进的阶段, 既可能是一个“黄金发展期”, 又可能是一个“矛盾凸显期”, 如果上述几类区域之间居民经济社会差距得不到妥善处理, 必将引发新的社会矛盾, 甚至可能造成经济倒退和社会动荡。因此, 通过建立与主体功能区相协调的科学规范的转移支付制度, 不仅可以使限制类、禁止类开发区域直接受益, 缩小与优化类、重点类开发区域之间的经济社会发展差距, 实现各主体功能区内不同经济发展水平地区的居民能够享受到大体相同的社会公共服务。


(二) 政策性引导


转移支付作为财政支出手段之一, 可以改变各政府之间原有的财政分配状况, 具有某种自动抑制社会总需求过度扩张或收缩并促进社会经济稳定的功能, 是贯彻落实中央宏观调控政策的重要手段。由于不同主体功能区在经济社会发展程度、资源环境承载能力等方面差异较大, 就是同属于一类主体功能区的不同地域也存在很大差异, 以致于各地区在财政支出安排中哪些行业和领域需要优先扶持、哪些行业和领域需要重点支持也会存在着较大差别, 而这与中央政府根据全国整体情况通盘考虑后确定的优先扶持、重点支持行业和领域以及支出标准等方面可能有所矛盾。在这种情况下, 中央政府根据不同主体功能区经济社会发展水平及相应的宏观经济政策目标, 科学确定转移支付的目标、类型和比重, 合理控制和调节地方财政支出行为, 将国家有限的财力有计划、有重点、有步骤地投向不同主体功能区经济社会中的薄弱环节, 尤其是限制类、禁止类开发区域的基础设施建设、社会事业发展等方面, 并引导政府、企业和个人的经济活动行为, 使其与中央政府宏观调控目标协调一致。


(三) 经济补偿


一是经济社会快速发展对资源环境的压力日益增加, 客观上要求财政部门对限制类、禁止类开发区域进行生态建设和环境保护提供资金支持。有关数据显示, “十五”期末, 全国现有水土流失面积356 万平方公里, 占国土面积的37 %; 全国森林覆盖率只有18121 % , 不到世界平均水平的2/ 3 ; 现有草地4 亿公顷, 其中90 %的草地发生不同程度的退化。尤其是限制类、禁止类开发区域植被管护、森林草原防火、鼠害及病虫害防治的压力越来越大, 生态环境建设的管护能力、科技进步、人才队伍建设与实际需要之间还存在较大的差距, 这些都需要必要的财政资金予以支持。


二是对限制类、禁止类区域进行生态建设和环境保护, 造成当地财政收入减少, 支出成本增加,需要财政转移支付进行经济补偿。在限制类、禁止类开发区域内, 许多地区具有十分丰富的矿产资源, 开采利用这些矿产资源能够促进当地经济增长、增加地方财政收入、增加社会就业岗位和促进当地居民增加收入等, 但政府为了保护生态环境, 又不得不停止开采矿山, 以及禁止新建高投入、高能耗、低产出的工业项目等, 结果是不仅导致当地财政收入明显减少, 还增加了生态环境保护成本支出。三是对限制类、禁止类区域进行生态建设和环境保护, 具有明显的正外部性效应, 需要财政转移支付进行经济补偿。生态环境作为一种公共产品, 具有明显的外部性。限制开发区域和禁止开发区域主要从事生态修复、环境保护、人口有序转移等提供生态财富的活动, 除了本区域受益以外, 还对优化开发区域、重点开发区域带来较大收益, 因而在限制类、禁止类开发区域没有得到相应补偿的情况下, 这两种区域范围内的地方政府作为本地区经济社会利益的代表, 则根据本辖区的边际收益与边际成本相等的原则来决定公共产品供应量, 对本辖区以外是否需求以及需求多少并不考虑在内, 所愿意提供的生态环境公共产品的数量和质量必将远远低于其最优水平, 不符合经济与自然协调发展的客观要求。因此,对于限制类、禁止类开发区域从事生态建设和环境保护的活动所付出的代价和受到的损失进行经济补偿, 使生态环境保护的外部效应内在化, 这样能充分调动地方政府对上述两类区域进行生态建设和环境保护的积极性, 确保生态建设和环境保护持续进行下去, 最终实现主体功能区生态环境的明显改善和经济社会与自然的协调发展。


二、现行转移支付制度在推动主体功能区建设方面存在的不足与缺陷


(一) 现行转移支付按行政层次进行资金拨付, 与主体功能区确定的空间单位难以有效契合和衔接从主体功能区具体表现形式来看, 根据“十一”五规划纲要, 它主要包括以下四个区域: (1) 优化开发区域, 指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。(2) 重点开发区域, 指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域, 承接优化开发区域的产业转移, 承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移, 逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。(3) 限制开发区域, 指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。(4) 禁止开发区域, 指依法设立的各类自然保护区域, 包括243 个国家级自然保护区、31 处世界文化自然遗产、187 个国家重点风景名胜区、565 个国家森林公园和138 个国家地质公园等。不难看出, 一般地, 在同一主体功能区包括不同的同级行政区域和不同层级的行政区域, 而在同一个省级、地(市) 级甚至县级行政区域内, 可能包含有不同层次的主体功能区, 这样就不可避免地造成行政区域和主体功能区在空间上发生错位的问题。而且, 随着经济社会的发展和地区资源环境人口承载能力的变化, 主体功能区的属性可能发生变化。因此, 由于现行财政转移支付制度是按照行政层级(主要体现在中央对省级政府的财政转移支付上, 而省以下财政转移支付尚未健全) 进行财政资金转移支付的, 与主体功能区确定的空间单位难以有效契合和衔接。


(二) 体现基本公共服务均等化目标的一般性转移支付规模过小, 对财政困难地区财力补偿能力有限在我国, 转移支付规模的大小主要取决于各级政府财力纵向不平衡程度、各地区之间经济发展的不平衡程度、财政实施宏观调控所能提供财力的可能性以及转移支付所要实现的政策目标等因素, 适度合理的转移支付规模要综合考虑上述各种制约因素的变化情况, 科学确定不同年份各种类型转移支付之间的比例关系, 以利于中央宏观调控措施的贯彻落实。然而, 我国中央财政支付占中央财政总收支、地方财政总收入的比重均在40 %以上(如表所示) , 说明中央财政转移规模已经偏大, 且中央对地方的财政转移支付已经成为地方财政收入来源的比较稳定的重要渠道, 但总体规模仍然偏小, 2005 年一般性转移支付只占转移支付总额的10 %。这部分从中央财政收入增量中拿出来的转移支付资金, 相对于各地区巨大的财政均衡支出缺口而言, 支持力度明显不足, 以致于对于平衡各地区财力、实现公共服务均等化的作用仍然是十分有限的, 特别是对处于限制类、禁止类开发区域的国家级贫困县、民族自治县等财政困难地区补偿能力更是欠缺。


中央对地方转移支付总规模情况表单位: 亿元; %


年份 转移支付总量 转移支付占GDP 比重 转移支付占中央财政总收入比重 转移支付占中央财政总支出比重 转移支付占地方财政总收入比重


1994 2386 51 0 681 2 5716 5018


1995 2530 41 2 661 0 5519 4519


1996 2670 31 8 621 8 5514 4116


1997 2795 31 5 581 0 5215 3817


1998 3322 31 9 601 6 5115 4010


1999 4087 41 6 631 9 4916 4212


2000 4665 41 7 611 5 4518 4211


2001 6002 51 5 651 5 5110 4315


2002 7352 61 1 661 7 4410 4613


2003 8240 61 1 661 1 4613 4516


2004 10379 61 5 681 8 4913 4616


2005 11224 61 1 671 4 4610 4610


资料来源: 根据各年《中国统计年鉴》、《地方财政统计资料》以及各年国家财政预算执行报告有关数据整理计算而成。


(三) 受测算级次和技术方法限制, 现行转移支付计算公式中对限制开发、禁止开发区域的特殊因素考虑不够、针对性不强, 困难程度体现不足


1.缺乏真实、准确、完整、统一的数据来源


采用“因素法”测算财政补助资金分配, 把各个相关因素进行量化, 必须以相关的数据为基础,基础数据的真实、准确、完整与否是转移支付方案实施成功的关键性因素。目前, 我们在数据收集、统计及数据质量等方面仍存在着很多难以克服的困难: 第一, 由于我们长期以来一直采用“基数法”测算, 缺乏采用“因素法”核定财政收支的有关统计数据和实际操作经验, 以及政府财政统计体系尚不健全, 有些方面的数据还不在政府财政统计体系之内, 导致基础性数据在真实性、完整性、准确性、代表性等方面都存在着明显缺陷, 造成“因素法”在实际操作中未知因素(如限制类、禁止类开发区域内不同地区、不同类型之间的差异等) 难以确定, 从而影响转移支付的效益和效率。第二, 一些既缺乏统一支出标准、又难以建立回归模型的支出项目无法准确测算, 如专款专项支出等, 只能主观地凭借以往的经验数据或者把实际支出数据视为标准支出数据, 缺乏科学合理的依据。第三, 在标准收入测算方面, 增值税、营业税和农业特产税等税种缺乏一个科学、规范、准确的税基确定办法, 从而在一定程度上加大了规范的转移支付制度方案设计的难度。


2.技术方法存在明显的缺陷


在《过渡期转移支付办法》中, “标准公用经费”、“标准财政供养人口”及“收入努力程度”采用多元回归的方法, 同时一部分标准收支以实际数据作为标准数据, 方法不统一; 由于回归法是描述现状的,对现实情况回归过程中自然掺杂着旧体制中的不合理因素, 而应该予以考虑的因素未能得到充分体现。


3.对影响转移支付调整系数的诸多因素考虑不够


(1) 自然地理因素, 包括海拔、气候条件、地域面积、空气质量以及交通运输, 尤其是与首都、省会或中心城市的距离远近等, 这些自然地理因素影响了政府支出的成本高低。例如, 地域面积直接影响到人口密度、单位投入产出效率、公共服务设施受益范围及程度, 尤其是地域面积越大, 需要开发和保护的地域面积就越大, 国家投资也越多; 海拔、气候等因素直接影响着政府对当地生产生活条件改善进行投资和冬季取暖、夏季抗洪防汛及防暑降温方面的补助多少等等。


(2) 经济发展状况, 包括工农业基础状况、第三产业发展水平等。通常, 一个地区经济发展水平越高, 工农业基础较好和第三产业发展水平较高, 需要转移支付的就越少; 相反, 一个地区经济状况越落后, 工农业基础较差, 第三产业发展缓慢, 需要转移支付的就越多。


(3) 社会发展条件, 主要包括人口因素(如人口数量及密度、年龄结构、贫困人口所占比重等) 、当地居民生活水平等。其中, 人口因素是其中最主要的影响因素, 这是因为, 财政转移支付制度的一个重要目标就是要实现各地区人均社会公共服务水平的大体均衡, 按总人口测算的人均社会公共服务水平差异系数则是衡量一个国家、一个地区转移支付均衡程度的一个重要指标。一般来说, 社会公共服务支出数额与总人口数量成正比, 即总人口数量越多, 社会公共服务支出就越多, 总人口数量越少, 社会公共服务支出就越少; 人口密度因素直接关系到当地居民对基础设施和公共服务的需求程度以及平均财政支出水平, 人口密度越低, 人均财政支出水平就越高, 如位于西藏、青海、新疆、黑龙江等省(自治区) 的限制类、禁止类开发区域; 人口的年龄结构直接关系到居民对学校教育、医疗卫生和社会保障支出的需求程度等。


(四) 省以下转移支付制度尚未建立健全, 依靠省级以下政府制定专门针对省区内的限制、禁止开发区域的转移支付制度不现实, 实际操作较为困难一是省级财政用于一般性转移支付的财力占全部转移支付财力的比重十分有限, 对那些位于省内限制类、禁止类开发区域的经济基础薄弱的县市而言, 实施一般性转移支付基本上只能解决属于当年的“吃饭”问题, 财政困难地(市) 、县, 尤其是老、少、边、穷地区的历史包袱和建设问题仍然不能有效解决。


二是以省为单位进行核算, 没有充分考虑本省以下地区之间收入水平和不同级次政府之间支出标准存在较大的差异。由于各省内不同地(市) 、县在经济发展水平、资源环境状况、产业结构、劳动力构成、人文风俗习惯诸多方面等存在较大差异, 以致于在同一个省内不同程度地出现各地(市) 、县政府财政收支不平衡的状态, 这种贫富差距客观上要求在省内进行转移支付, 以切实缩小省内各地(市) 、县之间差距不断扩大的趋势。但是, 由于分税制只是对中央和省级政府之间的转移支付制度进行了规定, 而省对地(市) 、县的转移支付和地(市) 、县对乡(镇) 的转移支付缺乏统一的制度安排和方案设计, 各省(自治区、直辖市) 之间在本辖区内转移支付方式、转移支付金额等方面差异较大, 因而依靠省级以下政府制定专门针对省区内的限制、禁止开发区域的转移支付制度不现实, 难以操作。


三是支付结构与方法不尽合理, 不利于实现各地区基本公共服务均等化的目标。根据财政部《关于2004 年中央和地方预算执行情况及2005 年中央和地方预算草案的报告》, 2005 年中央财政安排的三大类转移支付总额高达11473168 亿元, 比上年增长2116 % , 其中税收返还和体制性补助4143171 亿元, 占总额的3611 % , 财力性转移支付3813 亿元, 占总额的3312 % , 专项转移支付3517 亿元, 占总额的30165 %。不难看出, 不直接体现财力均等化功能的税收返还和体制性补助所占比重较高, 由于它是以1993 年地方财政收入额来决定返还基数, 且与各地区增值税、消费税收入增长情况相挂钩, 即各地区增值税、消费税每增长1 % , 中央政府对地方的税收返还就在原有基数的基础上增长013 % , 这就客观上造成越是经济发达地区(大部分优先类、重点类开发区域属于经济发达地区) 得到地税收返还额越高, 越是欠发达地区(大部分限制类、禁止类开发区域属于欠发达地区) 税收返还额越低, 而且随着时间的推移,不同地区获得税收返还额差距呈加速扩大的趋势, 不仅不利于缓解地方收入分配不合理、不公平问题的解决, 反而对地区之间经济发展差距实施了逆向调节, 很显然这与转移支付实现基本公共服务均等化的目标相违背。


四是转移支付形式过多, 相互之间缺乏统一的协调机制。目前, 世界上大多数国家将转移支付分类分为均衡化的一般性转移支付和专项转移支付两种形式, 且一般性转移支付占转移支付的绝大部分, 而我国转移支付形式过多, 部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。根据国家审计署《关于2005 年度中央预算执行审计工作报告》(2006 年6 月27 日) 指出, 我国目前参与中央转移支付资金分配的部门多达37 个。据不完全统计, 2005 年中央财政分配的239 项专项转移支付项目中, 有41 项存在内容交叉重复的问题, 涉及资金156137 亿元; 有65 项没有管理办法或管理办法未公开,涉及资金705189 亿元, 占专项转移支付资金总额的20 %。按项目分配的专项转移支付有71 项(不包括预算内基本建设和国债投资项目) , 涉及资金545155 亿元, 具体分配到44149 个项目, 其中10 万元以下的项目8825 个, 平均每个项目4136 万元。不难看出, 涉及专项资金分配的部门众多、管理渠道众多, 加之由于对省、市政府事权没有明确的法律规定, 分配过程中缺乏较为明确、严格的事权依据, 也缺乏一个科学、规范和准确的计算办法, 随意性较大, 公开透明性差, 这些为挤占、挪用和截留专项转移资金留下了较大的空间, 严重影响了基本公共服务均等化的效果。


三、构建与主体功能区建设相协调的财政转移支付对策建议


第一, 科学合理确定财政转移支付目标。科学合理确定财政转移支付目标, 是规范和完善财政转移支付制度的重要依据。结合目前我国经济社会发展状况和主体功能区域规划建设情况, 笔者认为, 今后一个时期财政转移支付目标应该定位于确保全国各地居民都能享受到最基本的社会公共服务, 把有限的财政转移支付资金重点用于限制类、禁止类开发区域以及能源、交通和通讯、教育科技、医疗保健、环境保护等基础产业和社会公共事业。


第二, 切实转变政府职能, 科学合理划分各级政府事权和财权。按照改革和完善社会主义市场经济体制的根本要求, 进一步规范政府与市场、中介组织、企业之间的关系, 切实转变政府职能, 将政府管理经济社会的范围从遍及各行业、各领域、各环节中退出来, 逐渐转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来, 从根本上解决政府“缺位”、“越位”和“错位”的问题。在此基础上, 科学合理划分各级政府事权和财权, 其中中央政府事权主要包括维护国家主权和政权稳定、跨省区的的大型基础设施和重点工程建设、中央政府运转的一般性社会公共服务、促进经济持续发展和社会和谐稳定等, 地方政府事权主要包括保障地方政府机构正常运转、辖区内的主体功能区科教文卫和社会保障事业, 以及其它不属于中央政府管理范围内的事权等。同时, 根据经济社会发展形势变化, 进一步完善分税制财政体制, 合理调整现行中央和地方税种划分, 既要充分调动地方政府的积极性, 又要保证中央政府在财税收入上的分配主导权,以有利于中央政府有效实施宏观调控措施, 促进经济社会持续协调发展。


第三, 逐步用“因素法”取代传统的“基数法”, 实现财政转移支付资金的公式化分配。科学全面分析影响各级地方政府财政收支的各种因素, 选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素, 包括自然地理因素(包括自然条件、地理位置、土地面积、资源环境等) 、经济社会因素(如人均GDP 和人均财政收入、人口规模及结构、医疗教育卫生发展状况等) 和特殊因素(如少数民族人口数量及分布、贫困县、贫困人口数量及分布等) 等。在此基础上, 按照各种影响因素对地方财政收支的影响程度大小, 科学测算各级地方政府潜在税收能力和财政支出需求等有关指标数据, 并根据各地方政府税源、税种、税基、税率等测算出其理论上的财政收入, 这样就可以根据它们之间的差距推算出中央政府财政转移支付额度。这样, 根据因素来衡量各地区财政收支状况、以公式化的形式合理确定其转移支付额度, 有利于提高转移支付的科学性和透明度, 有利于规范中央与地方之间的财政关系, 避免“基数法”模式下中央与地方之间的利益冲突, 从而能够大大提高转移支付资金的使用效率。


第四, 进一步完善省以下财政管理体制。(1) 积极稳妥推进行政管理体制改革, 减少政府层级,尤其是在条件成熟的情况下, 撤消地(市) 一级政府机构, 并精简乡镇机构及其财政供养人员, 逐步建立“省管县”财政管理体制, 为进一步完善分税制体制和健全地方税收体系打下坚实的基础。(2) 除了中央政府要继续加大对省财政转移支付规模以外, 省级政府还要通过增加财政收入规模、优化财政支出结构、压缩本级政府支出等方式, 积极拓宽转移支付资金来源渠道, 增加一般性转移支付资金规模, 加大对优先类、重点类开发区域内困难县乡及限制类、禁止类开发区域的支持力度。(3) 建立一套适合本区域实际情况的财政转移支付激励和约束机制, 充分调动地方政府的积极性, 合理引导地方政府尽可能多地将上级政府的财政转移支付资金及自身的部分财政资金分配到辖区内的限制类、禁止类开发区域的经济社会事业发展。


第五, 推动主体功能区财政转移支付法制化建设。尽快制定《财政转移支付法》及适合主体功能区发展规划特征的具体措施办法, 明确财政转移支付的目标、基本原则、依据和用途、核算标准、分配方式、审批监督管理程序及违反者应承担的法律责任等, 逐步将符合主体功能区框架的财政转移支付纳入制度化、法制化的轨道。同时, 建议尽快设计一套符合主体功能区规划特征的财政转移支付量化指标和效益评价、监督和考核体系, 对财政转移支付资金使用情况及其经济效益、社会效益进行客观评价, 确保有限的财政转移支付发挥更大的效益。


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文章来源：中央财经大学学报