吴妍妍
摘要：我国目前公共预算改革的现实取向就在于逐渐实现财政统一，将财政部门建成权威的预算机构，统筹财政资源，在有效的市场配置之上优化政府配置效率，不断加强预算控制，强调对财政支出效率、结果和公共责任的落实。与此同时从制度上完善对预算分配、执行权的权力制衡也十分必要。


关键词：公共预算改革；现实取向；深刻影响


一、渐进改革中的财政制度变迁和预算管理


财政社会学创始人熊彼特指出财政体系是理解社会和政治变化的关键，它是社会变化的重要指标和源泉。毛泽东曾说：“国家预算是一个重大问题，里面反映着国家的政策，因为它规定着政府活动的范围和方向。”政府财政与预算始终反映、适应、努力支持经济社会发展的需要和要求，甚至在某一阶段起着关键的推动作用。在计划经济时代，指令性计划无所不包，覆盖全社会的人财物、产供销，配置所有经济资源包括财政资源。国家计委成为组织整个经济建设、下达整体指令性计划的核心权力部门。这一时期预算作为计划的反映，财政和各个部门都是执行计划的工具。部门服从预算，预算服从计划。其间预算管理制度特征为：在预算形式上采用单一预算，预算编制贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制，预算管理较粗放等。预算格式主要是一种功能预算，收入按经济性质分类L 支出按照在经济建设中所起的功能分类。1978年改革初期，通过提高农副产品收购价格，提高城市职工工资，国有企业利润不再全额上缴等手段，激发企业和个人的改革积极性，财政在国民收入分配格局中的份额大幅下降。同时市场导向的经济改革逐渐瓦解了计划在资源配置方面的支配性地位和特殊的财政收入机制。由于财政收入基础的转变和不断削弱及支出增长的刚性和改革发展任务的压力，政府必须首先重新建立税制体系，重新调整国家与国有企业之间的分配关系、不断调整中央和地方收入分配关系，不断探索社会主义市场经济下财政职能的转换这个方向性问题。八十年代中期两步利改税推动了税制建设，基本实现了财政运行机制市场化转型过程中收入基础由以利润为主到以税收为主的历史转变，1994年全面的税制改革、分税制财政体制改革，国企利润分配制度改革，统一税制、税政和税负，初步构建起中央与地方政府间财政关系，建立起较稳固增长的中央财政基础框架。但同时忽视了较为次要、较不紧迫的预算支出制度的改革。1998出建立以满足社会公共需要、提供公共产品和服务为目标，以现代意义的具有公开、透明、完整、严格执行特征的预算为基本运行机制的公共财政的框架，初步确立了新时期财政的公共职能。但由于预算改革的滞后，在这一时期，政府预算仍然沿用传统计划时期政府收支分类科目编制实施功能预算，并没有建立起一个更为有效的预算体制，预算已经不再是一个有效的财政约束工具，也无法反映政府财政活动的全貌。


这是因为，第一，改革伊始趋于收缩的政府财政预算无法供给多方面的支出需求，致使预算外财政性收入日趋膨胀。很多部门拥有了政府性收支的权力，原来由计委集中的资金分配权逐渐被肢解，预算分配权就呈现出一种“碎片化”的格局，财政资源难以统筹安排，其配置效率难有改进。第二，预算执行也继续沿用计划经济时期形成的非常分散的财政管理制度而控制弱化，难免导致各种浪费和腐败，不讲绩效和责任。其运行模式具有这样三个问题：（1）现金余额分散，即没有一个单一账户，各个部门都在商业银行开设账户，现金余额就被分散沉淀在这些支出单位开设的账户中。（2）缴款分散，即各个部门直接通过自己在商业银行的账户对商品和服务的供给者支付款项。（3）财政交易监管和会计控制分散。总预算会计在自己的会计账户中记录和反映发生在拨款层次的财政交易。因此，在这种模式下，财政资金一旦通过拨款的形式离开财政部门，财政部门就无法获得发生在行政单位和事业单位内部的财政交易的信息，无法对发生在支出周期各个阶段的财政交易集中监管。


二、公共财政框架下的预算改革实践：逐渐实现财政统一，不断加强预算控制


以1999年9月财政部提出改变预算编制办法试编部门预算为标志，中国开始了新一轮的改革，将改革的重点转到政府预算支出管理。这一预算改革不仅将构建起现代公共财政框架下的预算体制，而且，作为政治与政府管理核心之一的财政预算+ 其改革实践活动将对中国的政治与公共管理产生深刻的影响。这一改革主要包括：


（1）部门预算改革。即强调政府预算以部门为基础进行预算的统一分配和执行管理，部门预算按照基本支出预算和项目预算编制，编制内容延伸到预算外资金、政府性基金等所有财政性资金，包括部门所有的收入和支出。预算决策采用定员定额和项目库审核、零基预算等经济转型期较为有效的预算方法，并将预算不断细化到具体支出内容、项目和具体使用的基层单位。这样一旦批复即强化了预算在财政管理中的控制作用，同时有利于实施对预算执行的监督。


(2）国库集中收付体制改革。即建立一个以单一账户为核心、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的集中型国库管理制度来取代分散型财政管理体制。具体地，就是在账户集中、现金余额集中、会计处理集中和交易监管集中的基础上由财政部门对各个部门的收入收缴、支出决策和支出行为进行控制+ 通过信息网络全过程实时监测预算资金收缴和支付+ 从而控制和保障预算资金的安全和高效。在国库单一账户体系基础上，以信息系统为支撑，由“集中汇缴”方式为主变为“直接缴款”方式为主，规范收入收缴程序；健全非税收入收缴管理机制，进一步拓展国库集中收付制度改革的资金范围；规范支出拨付程序，逐步完善各类财政资金国库集中支付机制，支出在没有支付到实际收款人之前不流出国库单一帐户体系。


（3）政府采购。即在集中型国库管理体制的基础上建立一个集中而且透明的政府采购体制。2003 年《政府采购法》正式实施，这项改革的具体成果以法律条文的形式予以固定。国际经验表明，一国的政府采购规模占年度GDP的10%和财政支出的30%，采购资金的节约率一般在10% 。它将成为保障政府预算资金使用绩效提高的制度性措施之一。


（4）2007年起全面实施政府收支分类改革。改革后的政府收支分类体系中收入分类全面反映政府收入来源、性质和规模+ 支出功能分类主要反映政府活动的不同功能和政策目标+ 支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途，从而准确反映政府支出总量和结构。科学规范、清晰透明、便于操作的政府收支科目分类将成为细化部门预算、国库集中支付制度、财政决算和预算分析的基础性技术工具。


（5）政府财政信息建设支撑公共预算改革，重建预算制度。金财工程覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门，全面支撑预算编制和管理系统、国库集中支付、宏观经济分析与预测等应用体系。它以大型信息网络为支持，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一帐户为基本模式，以预算指标、用款计划和采购订单为预算执行的主要控制机制，兼具一般财务处理的管理信息系统，可监控任一时点的财政资金收支余额和流程，从而形成全面系统、程序严格、控制和提供全面信息的财政管理框架体系。


（6）对绩效预算的初步探索。在十六届三中全会《决定》中明确提出了建立预算绩效评价体系和完善公共支出政策有效实施方式的要求，显示出在新的体制背景下对公共支出效果的重视。这在预算制度改革中也得到体现。比如在2005 年的《河北省省级预算管理规定》中，正式引入了绩效评价概念，并对教育、科技、环保等专项资金进行了广泛的绩效评价试点。


以上分析表明，中国目前预算改革的实质取向就在于逐渐实现财政统一，不断加强预算控制，将财政部门建立成为权威的预算机构，统筹财政资源，在有效的市场配置之上优化政府配置效率，在预算执行中建立起外部控制，强调对财政支出效率、结果和公共责任的落实。达到公共财政改革的最终目标，将是一个渐进的过程。公共预算改革实践探求和体现了当前我国公共财政建设的方向，这一改革的成功将给中国公共支出管理带来深刻的影响和彻底的改变。


第一，不断统一财政，确立财政部门的核心分配地位。作为与市场经济相适应的财政制度，它必须既适应当前体制的过渡特征又有利于推动市场经济体制继续演进和和谐增长的目标。因此这决定了我国现阶段公共财政职能范围的宽泛和管理的复杂性。作为反映政府活动的范围、内容、方向和政策的财政预算的改革不仅将构建起现代公共财政框架下的预算体制，并且将集中反映新时期国家职能和财政政策的新需要。因此需要财政统筹能力的加强。只有统一的财力和财权，才有财政资源的优化配置。据测算，近几年政府从整体GD[ 中取得近30% 的比例，而由政府财政控制的预算内资金仅占GDP 的19% 左右，财力和财权被肢解。非规范性的乱收费已使收费功能异化，部门行政、执法直接与其利益挂钩，收费失去与提供公共服务之间的对称性，已成为参与国民收入分配、部门谋取利益的具有垄断性质的工具、演化为滋生腐败、社会分配失范的制度基础，损害了市场环境和市场效率。目前实行的上缴财政专户、收支挂钩的收支两条线管理仍无法切断部门职能与经费供给之间的直接联系。实施部门综合预算要求预算内外资金统管，不断取消部门拥有的财政预算外资金支配权，最终实现预算单位不再设有过渡性实存资金银行帐户，收支彻底脱钩，所有财政性收入直接缴入国库单一帐户体系，所有财政支出均由预算统一安排，克服路径依赖和固化利益格局，构建覆盖政府全部收支、完整统一的公共预算体系。由此确立财政部门在收入分配领域的主体地位，使部门不再拥有越过财政部门对征缴收入进行再分配的权力，以实现财政资源的统筹协调、优化配置。当然也应尽快出台科学、合理的津贴补助制度，财政统筹财力以保障职能部门的经费支出，从制度上消除部门参与分配的利益动机，使部门目标从创收转移到提供公共服务上来。


第二，严肃财经纪律，建立严格的制度控制机制。在社会和经济转型的过程中政府财政面临巨大的支出压力诸如体制转轨成本、公民对公共服务的需求上升、在增长中实现公平的需要等。如为清偿国家对国企老职工的养老保险债务，必须建立养老保险制度，为保障社会和谐，必须落实政府对义务教育、三农资金、公共医疗、环保等政策支持，资金缺口巨大。而另一方面，预算外资金收支脱离监督，再加上预算资金拨出国库后也失去控制，由于缺乏监督和控制，各种铺张浪费挥霍、贪污腐败、低效率、缺乏透明度等行为不胜枚举，挥霍浪费之风盛行，财经纪律已经弱化到了极点。作为具有调节分配职能的财政支出结构反其道而行之，紧张短缺与浪费挥霍并行，极具讽刺意味，因此必须在制度上加强财经纪律。推行收支分类改革和部门预算，一个部门所有收支涵盖在一本预算内，部门收支行为一览无余。单一帐户推行后，征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡帐户以及各类预算外资金帐户逐步取消，将根本解决非税收入分散管理、部门利益固化、财力和财权不统一的问题。建立现代财政国库管理制度后，对预算资金实行从分配到拨付、银行清算、资金到达商品和劳务供应者帐户全过程的监控制度，基本形成了事前、事中、事后与内部监控和外部监控相结合的立体动态监控体系，职能部门和预算项目只见预算数不见钱，根本改变财政资金管理粗放、以拨代支、事后审计、支出帐户失控的状况，从制度上铲除浪费和腐败，建立起监控财政资源使用效率的制度约束。


第三，成为推动新绩效预算实施的历史起点。新绩效预算不仅是预算方法的一种创新，而且是对政府管理责任和管理能力的直接考量。在美国1993 年国会通过了《政府绩效成果法案》。各政府机构在编制预算，提出支出要求的同时，必须定出能综合反映部门业绩、便于考核的绩效指标，由国家绩效评估委员会进行监督评估，以立法的形式引入新的管理概念与制度。1994 年全国绩效评估委员会出版了美国有史以来第一本政府服务标准手册《顾客至上? 服务美国民众的标准》，作为政府公务员行政和民众监督政府的指南，为行政革新创造了新的典型。这种以结果为导向的新绩效预算将预算体制的重点从预算投入转为产出结果，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是“结果导向”，或者说强调的是责任和效率，增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，理应成为中国政府预算改革的终极模式。目前中国的预算模式仍然带有投入型预算的倾向。在这种模式下，各部门和财政只关注预算资金的分配问题，分给谁，分多少。预算一批复，万事大吉。至于预算资金的使用过程中部门完成的工作量多少、产生了什么社会公共产品和服务，如何进行考核和评价则被忽视。也就是说，占到GDP30%财政性资金（包括非税收入）的配置效率和使用效率如何无以评价。而公共预算制度的改革，为新绩效预算的实施奠定基础性框架。不断把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围，建立严格的制度控制，严肃财经纪律，不断加大控制与监督力度，不断发展出实行新绩效预算所需要的一个支持和强调预算的公共责任与追求结果绩效的氛围与机制，不断在试点探索中发展出一套成熟而且运行成本比较低、达成一致的绩效测量体系，才能使新绩效预算水到渠成。特别是部门预算的编制和实施有助于累积预算信息。无论实行什么样的预算模式，都必须拥有关于预算投入以及各个部门生产公共服务过程的详尽信息，而部门预算模式最大的长处就是能为预算决策者和公众提供关于预算投入的明细信息。通过已界定的各部门的职责、职能、年度工作目标和年度预算，把握各部门各项事业发展规划和实施计划，掌握部门机构设置、人员编制与构成、占用资产资源的使用情况、质量及分布，以及提供公共服务的成本、方式、结果等情况。在这些预算信息基础之上进行政府绩效评价体系构建，并发展建立一套能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。而成熟稳定的政府绩效评价体系无疑是推行新绩效预算的重点之一。


三、需要从制度上完善的一个问题：


对预算分配、执行权的权力制衡若实现财政收入有效率地配置、生产社会民众需要的公共服务，真正做到取之于民、用之于民，杜绝浪费和腐败，必须将政府收支预算和行为置于人民及其代议机构人大部门的实质性监督之下，形成政府配置和使用财政资源的制衡力量。然而任何正式规则及程序的变革都将受到来自历史习惯、思想观念等非正式规则的约束。涉及各方利益调整的预算分配和预算实施权利的革命更加艰难。在下一步的改革中，不论是作为预算实施主体的各政府职能部门还是拥有下达预算控制数权利的财政部门都需要人大部门更有效的制衡和监督。


由于目前财政向人大仍提供按照功能预算格式编制的预算，笼统、含糊、信息少，各级人大的预算审查易流于形式。近年来各级人大预算权力有所增强。例如广东省人大财经委与广东省财政厅国库集中支付系统的电脑联网，对政府支出进行实时监督。但是加大预算审查监督力度，提高监督实效，实现预算审查监督从程序性向实质性转变，仍需要从制度上予以完善。


（1）完善对预算监督的立法。首先应予关注的是被冠以“经济宪法”之称的预算法修订工作。由于预算法实施环境发生了重大变化，国家经济规模、财政规模快速增长，预算法在实践中显露出许多问题和缺陷；一些公共预算改革成果，也需要在修订后的预算法中予以反映和给予制度化。其中立法机关与政府的权责关系调整将成为预算法修订过程的关键之点、平衡难点。就从对预算分配、执行权的权力制衡来看，从法律上杜绝预算审查监督制度的缺失与遗漏，从法律上确保预算审查监督制度的科学性和可操作应作为一个重要修改内容体现。其次在目前已制定的各省人大预算审查监督条例中，对很多较敏感的预算问题很少涉及，比如对超收收入的使用、预算修正案问题、重大问题听证等。法条依据的缺乏，使人大对预算分配和部门预算执行中的相关问题的实质性审查难以展开。


（2）改善人大部门的组织结构，提高监督审查能力。应考虑建立人大部门自己的政府预算审查与监督常设性专家体系，弥补通常只有几名工作人员的无力状况，使预算审查机构在人员上有能力进行有效的实质性审查预算。同时考虑将具有对政府预算执行结果监督职能的审计部门划归人大，使审计对人大直接负责。审计部门对各职能部门预算执行结果的事后审计监督，是以人大审查批准的预算为前提和衡量标准的，而审计监督的结果又可作为人大审批决算和第二年审查预算分配的依据。这样人大的预算分配审查监督权力与预算执行监督权力的落实将从组织上予以保障。


（3）依法建立与中国特色社会主义市场经济体制相适应的预算审查监督制度。制度的主要内容应包括：预算周期、审议制度、报告制度、磋商机制、反馈机制等，以支持和督促政府行政部门加快建立和完善公共财政体系。


参考文献：


（1）马骏, 中国公共预算改革理性化与民主化 北京：中央编译出版社，2005.


（2) 楼继伟主编, 中国政府预算/ 制度、管理与案例[M]北京：中国财政经济出版社，2002.


（3）于国安主编, 政府预算管理与改革[M], 北京：经济科学出版社，2006.


（4）高培勇，等, 财政体制改革攻坚[M], 北京：中国水利水电出版社.


文章来源：淮北煤炭师范学院学报