辛军海
林州市自2002 年起在市直单位中全面推行部门预算, 几年来, 随着国库集中支付、政府采购、收支两条线、乡财县管等各项财政改革的深入, 部门预算编制理念不断成熟, 编制手段不断完善, 预算执行日益规范,预算监督不断加强。2006 年, 林州市又将部门预算推广到乡镇部门, 进一步发挥了预算的约束作用, 提高了财政资金的使用效益。


但在部门预算的编制执行过程中, 一些问题也逐渐凸现, 下面以林州市为例, 对县级部门预算中存在的问题及如何深化部门预算改革作浅要的探讨。


一、部门预算中存在的问题


( 一) 预算观念不强, 部门财务人员水平参差不齐, 部门预算编制质量低。有些部门对部门预算的重要意义认识不足, 预算编制中的各项工作准备不充分, 不能适应早编预算和细化项目预算的要求, 突出表现为: 对单位的行政事业性收费、罚没收入、政府性基金和预算外资金收入计划测算不准确, 与实际完成数出入较大; 不能坚持先重点后一般的原则, 使部门预算留下硬缺口; 习惯于过去基数加增长的老办法, 不能适应零基预算的要求; 没有按照《省级政府集中采购目录》编制政府采购预算。这些问题导致预算编制的及时性和准确性较差, 预算约束力不强, 专项资金追加较多。


( 二) 财政部门掌握的基础性数据依赖于各职能部门, 预算资金的准确性尚待加强。我市目前的部门预算主要是依靠部门来编制的, 财政部门只是在部门上报预算的基础上, 根据财力状况酌情砍压, 最终汇总编制财政总预算。财政与其它部门之间由于职能和分工的不同, 存在着严重的信息不对称, 致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额。比如在校学生数量, 五保户供养、城乡低保人员等社保群体数量, 独生子女户等计生奖励对象数量等等, 这些基础数据直接影响着生均公用经费、社保资金及计划生育事业费等的测算安排。财政部门无法获得详细全面准确的相关资料, 从而造成财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求, 客观上造成了以部门意见为转移的局面。


( 三) 项目支出预算编制仍然比较粗糙,不利于预算执行。项目支出沿袭了过去切块打捆的编报方法, 没有按要求细化到具体支出去向, 在具体执行上存在很大的不确定性, 与国库集中支付和政府采购等管理制度很难衔接。比如房屋建筑物构建、维修, 会议费、调查普查经费等预算只确定总数, 没有细分到商品采购、劳务支出等具体经济分类, 给单位留有很大的调剂空间。


( 四) 在部门预算的执行过程中, 预算刚性不强, 约束力不够。目前预算制度仍不能有效地约束政策制定过程。比如, 年初财政部门根据宏观及微观发展环境合理测定收入及财力, 将支出预算数下达给各部门之后, 政府仍有可能根据经济形势对收入任务进行调整, 弱化了预算过程的约束力。同时在预算执行的过程中, 各级政府仍然有可能制定新的政策,并要求财政部门安排相应的资金。比如2006 年农村党员远程教育、农村基层组织场所建设资金配套等等。而在大多数情况下, 这些政策会形成一种强制性的支出, 中央及各上级政府并不为这些政策的实施提供配套资金或只提供部分资金。而且部门预算确定后, 仍然存在由领导“批条子”形成的支出项目, 在一定程度上影响着财政资金的分配, 这种状况在乡镇表现尤为严重。


( 五) 预算管理过程中缺乏部门预算编制的绩效考核机制。部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制, 在具体编制过程中, 由于项目缺乏可比性, 可行性论证也不够充分, 难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管是大势所趋, 但财政部门普遍缺乏项目预算管理的经验, 还未形成一套行之有效的管理方法,实际中存在各部门争着上项目、多立项多要钱的现象, 降低了财政资金的效益。


( 六) 部门预算编制改革与相关制度不衔接, 甚至互相矛盾。首先是部门预算编制时间与部门计划年度不衔接。目前部门预算要求提前几个月进行编制, 但下一年度的工作任务、目标计划等, 各部门都是在春节过后进行布置, 收支计划和许多专项支出由于目标任务不具体, 细化不了, 预计不准。而且, 预算编制时间的提前造成不可预见性的支出, 导致预算执行中追加追减的情况经常发生。其次, 零基预算的原则与国家有关法定支出政策之间有矛盾。比如科技、教育、农业、计划生育等, 国家和中央有关部门都有增长幅度或占支出比重要求, 实质上就是基数加增长, 与零基预算的原则相矛盾。


二、深化部门预算改革的对策


针对上述存在问题, 我们认为进一步改革和完善我国部门预算制度应从如下方面入手:


( 一) 加强《预算法》的宣传及部门预算编制人员的培训, 提高《预算法》执行的自觉性和部门预算编制的科学性。做好部门预算工作的关键因素是人, 要通过多种形式的宣传使预算的相关人员( 特别是部门领导) 明白, 人大通过的预算是法定的, 年度收支必须切实按预算执行, 非经一定程序不能随意更改。要建立违反既定预算惩戒机制, 促使预算执行者自觉执行。加强部门预算编制人员的培训, 将部门预算重要性、编制) 理念、编制技术深入传授, 使之融会贯通, 成为预算的科学编制者、忠实执行者、理性分析者、信息反馈者。比如定额的办公费等商品及劳务支出, 预算定额500 元/ 月, 超支或节约了要能及时向单位领导反映情况, 提出改进措施, 并能根据条件变化向财政部门提出修改定额的建议。部门的财会人员要把工作重心转移到部门预算的编制以及执行上来。要注意资产管理工作, 掌握第一手资料, 为部门预算编制提供基础依据。要对本部门单位工作情况和经费使用情况进行分析对比, 在此基础上预测下年度部门预算收支。


( 二) 统一预算分配权, 成立专门编制和审查预算的预算机构。在各级人大成立预算委员会, 在各级政府成立预算顾问委员会,在财政部门内部成立专职预算编制机构。按照预算编制、执行、监督三分离的原则, 以部门预算为基础, 将分散在各个职能部门的预算分配权和财政内部各业务部门的预算编制职责统一起来, 成立专门编制和审查预算的预算机构,并赋予其足够的权力和独立性, 专门负责政府部门预算的编制, 审核编制综合财政预算。


( 三) 理顺财政与其它政府部门间的关系, 畅通财政部门获得基础性数据的渠道。部门间财政关系的核心是财权与事权在部门间分离, 财政资金的分配权属于财政部门, 而其使用权则由其他政府部门行使。财政部门应全面掌握部门的资源和需求, 建立各部门基础数据的定期报告和财政部门定期核查机制, 提高财政资金安排的准确性,使财政资金真实、公平、有效分配, 防止出现虚报虚列, 有名无实。


( 四) 细化项目支出预算。细化项目支出


预算的有效办法是建立项目库, 将项目支出的上报、审查溶解在平时工作中。项目支出既要有立项批件, 又要量财而行。进入项目库的项目支出既要有总括的支出, 也要有明细支出, 比如材料费、人工费用等。这样, 既能避免预算审查时抓不住重点, 分不清缓急, 被动接受单位意见, 项目确定后也可与国库集中支付、政府采购有效结合, 操纵性更强。


( 五) 尽快建立财政总额控制制度, 以总额控制目标来约束预算编制和政策制定。财政总额的确定应该在预算编制之前, 并且在一定程度上独立于每年的预算要求, 汇总后的预算支出总额不得突破这些限制, 不因为预算执行过程中对财政资金的需求超过已确定的财政总额而对其进行调整。部门预算改革要想成功, 必须解决领导“批条子”半路追加问题。


( 六) 建立部门预算特别是项目支出的绩效考核机制。绩效管理是当前预算管理过程中存在的重点问题之一, 需要运用科学、规范的绩效评价方法, 以成本效益分析为核心, 对各类支出的成本与效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。绩效考核的基本原则是, 对公共工程投资效益的评价, 侧重对其经济效益和产出的考核, 对经费性支出的考核, 侧重社会效益和管理效率的综合考核, 对专项支出, 经济效益和社会效益结合起来考核。


( 七) 协调预算编制时间和各部门年度工作计划安排时间, 使部门预算编制更加科学合理。财政部门应通过有效手段, 将预算编制时间和部门工作计划安排时间统一起来( 要求各部门工作计划( 或项目计划) 最迟应当在年度预算开始执行的半年前确定下来) , 适应部门预算提前编制的要求。财政部门也应尽快建立投资项目库和项目绩效考评办法, 加强项目预算安排的科学性。


( 八) 向上级财政部门反映情况, 做好《预算法》和其他法律法规的协调规范, 减少硬性支出目标, 以适应零基预算及“量入为出”编制原则的要求。


总的来说, 部门预算改革是建立完善县级公共支出体系不可或缺的环节, 它的深化进程任重而道远, 需要财政人员、政府部门与社会各界的共同努力与协作。


文章来源：河南农业