南京森林警察学院 冯 斌

【摘 要】高校的运营和发展离不开预算管理，良好有序的经济事项活动有赖于预算管理内部控制。文章通过对高校预算的管理机构、编制、审批、执行、决算及评价等业务工作中主要风险进行梳理和总结，针对性地提出了预算管理风险规避对策，如设立高 校预算管理机构、制定预算业务内部控制制度、编制预算内部控制图表、利用信息化手段提升预算内部控制效率等，以为包括高校 在内的行政事业单位内部控制建设提供思路。
【关键词】高校； 预算管理； 内部控制； 效率
【中图分类号】G475；F812.3 【文献标识码】A 【文章编号】1004-5937（2019）14-0002-05

一、引言
预算业务贯穿于高校财务管理的全过程，是高校经 济工作中必不可少的一个环节。高校预算必须围绕高校 的发展目标和计划，保证高校持续发展。随着高校办学资 金的增加，资金来源多元化，高校的经济工作和相关事项 受到社会各界的广泛关注。十九大报告提出建立全面规 范透明、标准科学、约束有力的预算制度，其中“标准科 学、约束有力”首次被明确为该制度目标。因此，建立健全 高校预算管理体系，完善预算管理内部控制成为亟需解决 的现实问题。
高校预算编制往往分两个方面来进行：一是根据上级财政主管部门要求，按规定上报的外部预算，也称政府部门预算；二是校内预算，即根据高校的发展规划和教育科研工作开展情况、侧重于学校经济事项而编制的预算[ 1]。高校预算管理规范，高校经济管理工作则有序。高校预算管理内部控制强调预算管理和资金管控双管齐下， 以《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确规定的预算编制、审批、执行、决算与评价等内部控制有关事项为保证。在高校预算内部控制管理中，准确识别高校预算管理中可能存在的风险点并对其进行控制是关键[ 2 ]。基
于此，本文希望通过梳理高校预算管理各个环节的风险
点，提出相应对策，为提升高校预算内部控制效率提供 借鉴。

二、高校预算业务内部管理的主要风险
高校预算内部控制是指借助科学严谨的流程对预算
从编制到执行进行全程监督，以反馈高校在运营与发展

过程中出现的风险点，并给予适当的风险防控过程[ 3 ]。加强高校预算业务内部控制，应根据《中华人民共和国预算法》《行政事业单位内部控制规范（试行）》等相关法律法规及制度，全面梳理高校预算的流程，对预算管理机构、 编制、审批、执行、决算及评价等业务工作进行全面分析， 识别高校预算业务内部管理的主要风险。
（一）预算管理机构的风险1.未建立预算管理机构
预算相关工作由财务部门负责，无法解决预算管理过程中出现的意见和分歧，导致预算管理不规范。
2.未明确相关岗位的职责权限[ 4 ]
与预算管理相关的各岗位间职责权限模糊，预算相 关岗位未建立不相容岗位相互分离制度，不利于相关工 作的展开。
（二）预算编制的风险
1.与高校发展目标不一致
预算应围绕高校的发展目标，以高校发展目标的实现为目的。但不少高校在编制预算时，不能全面了解高校发展情况，不能从高校中长期发展规划、年度目标出发， 对高校事业发展起不到保证作用。
2.信息沟通不够
预算编制部门与高校业务部门及资产管理、基建管理、人事管理等部门没有建立有效的沟通协调机制，在 编制预算前与业务部门没有进行充分的沟通。单位业 务部门对预算编制普遍重视不够，认为预算编制就是财 务部门的事，不主动参与，财务部门需要的数据迟迟提 供不了。

【基金项目】国家林业和草原局软科学课题“林业事业单位内部控制研究”（2017-R05）
【作者简介】冯斌（1963— ），男，江苏涟水人，正高级会计师，南京森林警察学院总会计师，研究方向：高校财务管理

3.编制方法不科学
预算编制方法主要有固定预算法、弹性预算法、滚动 预算法、零基预算法、概率预算法。大多预算编制人员未 全面掌握预算编制的方法，不了解哪个方法适用哪类预 算，未根据预算的分类选用不同的科学方法。他们习惯采 用基数预算法，根据上年及本年情况，适当调整编制，未 运用预测方法，对预算进行科学测算；对编制的项目预算 没有进行充分的论证，造成项目预算与实际情况相差较 大，不利于项目预算的执行。
4.编制人员素质不高
编制人员没有经过全面、严格的培训，对预算法律、 政策掌握不全，对高校的目标及发展情况了解不全面，对预算编制的方法及技巧没有熟练掌握。
（三）预算审批的风险 1.审批程序不符合规定
未按照“三重一大”规定的要求，对预算等重大事项 实行集体决策审批。部分高校财务部门编制预算未经审 批直接上报，有的编制后由相关负责人批准后上报，未实 行重大事项集体决策制度。
2.预算审批不慎重
审批的过程也是决策的过程，高校普遍存在决策的 随意性和盲目性，没有对预算内容进行认真研究，没有考 察预算支持的重点方向是否与高校事业发展目标相一 致，也没有考虑预算是否有利于高校事业的总体发展等 就审批通过。
3.审批内容不全面
预算审批主要包括上报预算、分解预算以及调整预 算的审批，除调整预算的审批外，可根据涉及金额的大小 设定权限，超过一定金额的预算调整和其他项目审批都 应按规定程序经过集体决策审批。一般高校只对上报预 算或者分解预算进行审批，没有做到预算的全面审批。
（四）预算执行的风险1.没有严格按预算执行
预算意识淡薄，预算形同虚设，没有经过调整审批就 任意更改预算，使预算失去了约束力，预算法律效力没有 得到应有的体现。基本支出、项目支出没有严格划分，部 分高校存在基本支出挤占项目支出的情况，严重的还有 挪用、截留项目经费的情况发生。
2.没有对预算执行情况进行分析
预算执行过程中，没有定期对预算执行情况进行分
析，导致预算执行出现问题不能及时发现，问题得不到及

时制止和改正，进而导致预算管理效率低下。 3.预算执行过程缺乏有效的监督
预算控制的关键在于预算执行风险控制[ 5 ]。预算执行的合规性没有得到有效监控，可能导致预算执行出现违规 现象，不仅预算目标难以实现，而且会导致审计部门、上 级主管部门的处罚。
（五）决算的风险1.会计信息失真
我国会计法律法规要求高校提供的会计信息应该真
实、完整、准确、及时。由于种种原因，高校决算的真实性 得不到保证，导致高校决算不能全面反映预算执行真实 情况，财政、税务、上级主管部门及监督机构不能根据会 计决算了解高校的真实情况。
2.决算与预算出入较大
决算收支与预算收支相比较，差异率较大，一般与内 部控制不严有关，可能导致预算管理效率低下。
（六）绩效评价的风险
1.绩效评价工作开展不积极
我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求事业 单位应建立全过程预算绩效管理机制，但从实际来看，我 国高校大多没有全面建立绩效管理、评价机制，基本支出 及全部经费绩效评价没有开展，有的也只是选定部分项 目支出开展绩效评价工作，高校内部大多没有对各业务 部门开展绩效评价工作。
2.绩效管理基础工作不扎实
在编制预算时，基本支出没有设定绩效目标，只对部 分项目设定绩效指标，导致绩效评价无法全面开展。绩效 目标、绩效指标的设定是绩效管理中比较专一的事项，应 与高校发展的实际情况相结合，但业务人员普遍对绩效 管理了解甚少，如不加强相关基础工作，此项业务很难较 好地完成。
3.绩效评价结果应用少
高校开展绩效评价工作，如果不根据绩效评价的结果对绩效好的部门给予奖励，对绩效差的部门给予惩罚， 将严重影响绩效评价工作开展的积极性。

三、预防高校预算业务内部管理风险的对策
（一）设立高校预算管理机构
为了避免高校与预算管理相关的事项出现问题时无 人问津、权责不明，高校应当设立相应的机构协调可能出 现的意见和分岐。

1.规范预算管理程序
各部门应严格按照相关法律规范履行职责，履职过程中出现问题及时与上级部门沟通解决，知悉每一业务环 节的责任部门，做到“有法可依、有责必行”。
2.明确各岗位应负职责
从预算的编制、执行到调整、审批、监督，涉及的各个 岗位应坚守工作职责，建立并遵守不相容岗位分离等相 关制度。
（二）制定预算业务内部控制制度
在分析高校预算业务存在的主要风险基础上，对预 算业务进行全面梳理，构建预算业务内部控制制度。在此 需要说明的是，预算内部控制制度的构建是在高校原有 预算管理制度的基础上进行的，是对原有制度的补充和 完善，并不是在原有的预算管理之外再建立一套内部控 制制度。
1.预算业务内部控制制度构建的依据
制度构建的依据主要为预算管理的相关法律法规及 内部控制相关规定等，如《中华人民共和国预算法》《中央 本级基本支出预算管理办法》《中央本级项目支出预算管 理办法》等。高校在制定预算控制制度时应以这些法律法 规为依据，结合自身情况进行调整，但不能违背上述法律 法规而出现抵触性条款。
2.构建预算管理制度
我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定，单 位应当建立健全预算内部管理制度。预算管理制度可结 合单位情况，规模较小的事业单位，可制定《预算管理制 度》，包含预算管理的所有内容。规模较大的单位，除制定 预算管理制度外，还应根据预算管理的具体业务，制定更 为详细的预算业务管理办法，如预算编制、分配、审批、调 整、执行、分析、绩效评价等管理办法。
3.预算管理制度的内容
预算业务管理制度的内容应包括各业务环节的岗位 设置、职责分工，应明确岗位职责，划清责任范围，还包括 预算业务的管理结构及主要业务环节的控制设计。在编 制预算管理内容时，应按照行政事业单位内部控制的要 求对预算业务的流程进行梳理，构建便于控制、内容合理 的业务流程。
4.制度制定的注意事项
（1）制度制定应从本单位实际出发。由于各个单位规
模不等、性质不同、财务文化存在差异，不会存在一个普

遍适用的内部控制模式。因此制度制定应充分了解、分析各单位内外部环境，制定内部预算控制制度，切勿生搬硬套。（2）制度制定应具有适用性。制定制度时，应贴合实际，使其便于操作、便于控制，重点是流程清晰。另外还应注意制度的适中性，制度要求不应过高，应该是经过努力能够达到的要求，以便于更好地执行该项制度。（3）制度的更新必须按既定的程序进行。制度应经过实践的检验， 在制度的实施过程中检验制度的控制情况，对制度执行
过程中出现的问题应认真分析，确定其是否为人为因素、 是否为制度约束带来的不适应，还是制度管理起来影响其他人的利益。如制度确实存在不能很好地控制预算等问题，应按制度制定的程序对制度进行修订完善。
（三）绘制预算内部控制图表
根据预算控制制度，对预算的各类业务应根据其业务 流程、可能存在的风险、审批的权限等情况，设计预算控 制框架，重点为绘制内部控制流程图、风险控制矩阵及审 批表单。
1.绘制预算内部控制流程图
预算控制流程图是预算控制系统业务流程的体现， 是对每一步业务处理过程的图形化表示。根据预算每项涉及到的部门以及各部门的职责，按照不相容职务相分离等控制方法分别确定执行部门、审批部门及监督部门。 再对预算的编制、审批执行、决算与评价分别绘制各自的
流程。处理预算各项业务严格按流程图实施，这样既能保证预算业务基本规范，又能保证每项业务经过多个部门、 多人经办，不会出现一项业务由一个部门或一人从头办到尾，从而避免大的风险发生。如图 1 所示。
2.编制预算风险控制矩阵
预算风险矩阵就是描述预算控制程序的一种矩阵表格，主要包括风险编号、风险描述、控制措施编号、关键控制点、控制措施描述、责任部门等内容。通过对预算风险矩阵的编制，了解本单位现时存在的可能风险点，并清楚其相应的风险控制措施，以便快速、有效地解决预算风险。 如表 1 所示。
（四）利用预算业务信息化提升高校预算内部控制的
效率
自动控制比手动控制的效率更高，因此利用信息化是促进预算管理内部控制效率提升的路径之一。据了解， 目前行政事业单位内部控制信息系统的产品还处于推广初期，使用单位较少，大多单位在使用预算管理信息系统，

资料来源：www.iliyu.com/cpa/jingyan/beikao/1188662/

图 1 预算内部控制流程

预算管理的现代化，为内部控制的实现提供了管理手段，能够发挥部分内部控制信息化的作用。为了实现内部控制建设目标、优化管理流
程、提高管理效率，高校应十分重
视预算的信息化建设[ 6 ]。
（1）预算申报系统。单位各部门的相关预算经费通过预算申报系统上报到预算编制部门，编制部门汇总统计后按规定程序审批并上报财政部门，实现预算建议数的上报，达到财政部门“两上”申报的要求。预算批复后，根据下达的预算由各部门通过申报系统申报预算分解指标，经平衡、审批后下达单位各部门，实现预算的分解。（2）预算管理系统。通过预算管理系统将

表 1 预算风险控制矩阵

流程
风险编号
风险描述 控制措
施编号
关键控制点
控制措施描述
责任部门

内部控制设计

R01

财务预算内部控制是否健全

C#01
检查是否有明确的工作手册等详细描述预算内部控制的材料 高校应结合部门或系统有关预算的内部控制规定，制定明确的涵盖高校全部财务预算经营管理活动的内部控制制度，该制度要和高校规模相适应

预算编制

R02
财务预算表编制依
据是否真实合理

C#02
编制预算，应当结合实际情况综合考虑各项因素进行预算编制 预算编制在预算控制中十分重要，在编制过程中应科学合理地对单位将要支出的费用进行预算分析

预算审核
R03 是否对预算编制进行审核批准，审批过程是否合法
C#03
预算编制完成后按要求提
交上级单位审核批准
严格按照规定流程进行报送审批，不得有违反规定的行为

预算调整
R04
财务预算调整是否
履行相关程序
C#04 当发生特殊情况导致预算编制不再适用时，可以调整预算
财务预算调整与财务预算编制一
样，需经上级审批后才可通过

预算评价

R05
是否根据分析结果进行考核评价，落实奖惩措施

C#05 高校应建立预算执行情况考核制度，建立预算执行情况奖惩制度，落实奖惩
措施
考核要严格遵守相关规定，奖惩
严明

预算监督
R06 是否有专门的人员对预算执行情况进行监督检查
C#06
监督检查上述过程是否按
规定进行
监督检查部门应严格按照法律法
规监督、维护单位和国家的利益

分解后的预算导入单位会计核算软件系统及网上报账系统，实现预算的下达，各部门通过网上报账系统查询基本支出、项目支出预算指标。由于事业发展情况发生变化， 需要调整预算，应根据调整情况，经审批后通过预算管理系统进行调整。（3）网上报账系统。预算分解下达后，单位各部门就可以在网上报账系统中查阅本部门的预算情况，并通过网上报账系统实现报账，但前提是部门必须有预算指标，且有此类业务的预算指标。通过网上报账系统实现预算执行控制，做到有预算才可以支出，无预算不可以支出，避免超预算现象的发生。
在当前的大数据背景之下，信息化是大势所趋。高校应当根据自身发展条件，利用“ 互联网＋ ”技术，通过“构建大数据应用系统、树立 IT 治理理念、实施业务流程再造”等措施提升高校预算业务内部控制的效率（章雯华， 2017）。当然，新的技术可能面临新的风险，在应用信息 技术的同时，高校也应结合“信息系统、内部控制制度、人员素质、风险评价系统”等多个维度制定相应的风险规避措施[ 7 ]。

四、结语
本文对预算业务内部管理的主要风险进行了梳理，

并提出相应的对策，为提升高校预算内部控制的效率，建 议有条件的单位实施预算业务控制的信息化。高校在发 展自身业务、实现自身目标的过程当中，应当时刻把握 预算管理的内部控制，及时识别可能存在的风险并制定 应对措施，提高资源配置的效率效度。●

【参考文献】
［1］毛建荣，彭松波.高校内部预算管理中的预算松弛及其控制研究［J］.会计之友，2018（9）：129-133.
［2］邓娜.基于业务流程的高校内部控制研究［D］.西南大
学硕士学位论文，2015.
［3］刘冬芬.高校预算内部控制系统构建［J］.财会通讯， 2015（32）：78-80.
［4］王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的
思考［J］.会计之友，2014（6）：24-26.
［5］乔春华，宋海荣.论高校预算控制在会计控制中的核心地位［J］.会计之友，2015（14）：81-84.
［6］李敏.内部控制视角下高校预算管理研究［J］.东南大
学学报（哲学社会科版），2017，19（S2）：142-145.
［7］王海兵，董倩，杨娱.企业内部控制审计信息化风险与
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