一、引言
党的十九大报告从全局和战略高度强调加快建立 现代财政制度，并提出“全面实施预算绩效管理”的 要求。全面实施绩效管理，一个重要的方面就是加快 推动绩效评价提质扩围，提升公共服务质量和水平， 提高人民满意度。随着社会公众参与社会管理的意识 不断增强，关注的热点也从最开始的预算透明、项目 公开等内容，逐步转移到公共政策尤其是民生政策的 绩效以及涉及的财政支出结果。基于社会需求和社会 视角引入的第三方评价，有效弥补了传统政府自我评 价的缺陷，在完善政府评价体系、提升绩效评价公信 力、民主性和科学性方面发挥了重要作用。 笔者所称第三方机构是指符合《杭州市人民政府
第三方参与绩效评价工作 提质增效实践和提升
——以杭州市为例
／杭州市财政局财政监督检查局课题组
办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 （杭政办函〔2014〕161号）中“承接主体”的定义和 条件，接受委托方委托，参与预算绩效管理工作，提 供绩效评价等服务的社会组织、企业、机构等。 相对财政及政府部门的自我评价，第三方评价优 势明显。一是更加客观公正。第三方评价是由与评价 对象无隶属关系或利益关系的第三方实施，相对政府部 门更加独立客观，避免了政府部门既是运动员又是裁判 员的情况。二是更加专业权威。随着公共财政的不断深 入，财政资金的覆盖面不断加大，专业多样的第三方评 价机构可以为财政绩效评价提供更多视角，使得评价结 果更加科学合理。三是更加灵活高效。通过政府购买服 务的方式将大量财政绩效评价工作交由专业的第三方机 构，减轻了财政部门的负担，使得财政部门可以将更多的精力放在组织、指导本地区全面预算绩效管理工作 上，也有利于培育和发展社会组织，提高政府为公众提 供公共服务及公共产品的质量与能力。 杭州市自2008年引入第三方参与财政绩效评价 以来，评价工作由试点走向推广应用，评价范围不断 扩大，评价内涵不断提升。在过程上逐步从事后评价 拓展到目前的事前评估、事中监控、绩效自评等各阶 段，在范围上逐步从资金评价转型到政策评价，尝试 从政策制定层面发现问题。通过多年不断探索与实 践，杭州市逐步构建了以财政部门负责协调、指导和 质量控制，第三方机构协评、相关领域专家参与的绩 效评价管理体系和工作运行机制。近十年的经验说 明，第三方机构参与财政绩效评价，为财政管理提出 了大量有效的意见建议，促使部门牢固树立支出责任 意识，为预算绩效管理改革作出了重要贡献。但由于 绩效评价在财政管理中的地位越来越重要，社会公众 对财政资金绩效情况也越来越关注，这就对评价质量 提出了更高的要求。如何进一步促进第三方机构参与 绩效评价工作的提质增效，提高评价结果的权威性、 公正性和科学性，是当前迫切需要解决的问题。
二、国内其他地区第三方机构参与财政绩效评 价工作情况
在我国目前的实践中，各地也都明确规定了第三 方机构是绩效评价的主体之一，这为发展第三方评价 提供了依据。通过多年的实践，各地都在积极探索提 高第三方参与财政绩效评价工作质量的路径和方式方 法，并在规范管理、加强协作等方面走出了具有自己 特色之路。 广东省注重发挥资金使用单位及主管部门的主观 能动性，第三方在部门自评的基础上实施书面评审、 现场评价和综合评价等程序，利用自评中得到的基础 数据进行比对分析，克服了第三方取数难的问题。部 门自评与第三方评价互为补充，使得评价更为客观全 面、科学公正。广东省还将评价报告在第三方机构门 户网站及广东省财政厅门户网站上向社会公布，评价
结果主要用于检验重大民生政策落实情况及专项资金 使用绩效，接受社会监督。 湖北省通过强化第三方内部控制提高业务规范水 平，充分发挥行业协会作用，严格执行协会关于绩效评 价业务的质量控制措施，包括绩效评价人员招聘、任务 委派、职业发展、培训、业绩考核等方面的合理安排， 事务所内建设绩效评价支持平台等，并对工作底稿管 理、档案管理和绩效评价数据库管理进行规定。 南京市通过随机抽取的方式确定第三方机构参与财 政绩效评价，为了保证工作质量，有效引导第三方机构 参与财政绩效评价工作更加符合本地区实际及财政管理 需求，出台了《南京市财政局关于第三方机构绩效评价 工作质量考核办法（试行）》。在考核方式上，提出了 日常单次考核和年度综合考核两种方式，对中介机构的 绩效考评工作质量和自身综合能力发展等方面进行全方 位考核，确保考核对象和业务能力全覆盖。
三、杭州市第三方机构参与绩效评价工作情况
杭州市绩效评价工作起步于2005年，自2008年开 始引入第三方机构参与财政绩效评价，多年来通过不 断探索实践，逐步构建了以社会中介机构评价为主， 财政部门履行组织协调、监督管理职能的评价工作机 制。至2018年，第三方评价机构的组成除会计师事务 所外，还包括行业咨询机构、大专院校、科研院所等 其他社会力量。杭州市财政局在第三方评价为主的工 作机制中突出强化规范管理，提升评价质量。 一是加强制度建设，规范第三方评价。对引入第 三方评价的工作模式进行完善和规范，重新修订了 《杭州市财政支出绩效评价实施办法》；制定《杭 州市委托中介机构参与绩效评价工作操作规程（试 行）》。规程中对中介机构接受委托、前期调查、方 案设计、下达通知、组织实施、报告撰写、审核提 交、档案整理等程序都进行了规范。同时，为确保工 作质量，杭州市财政局还在制度规范的基础上实行抽 复审制度，对第三方的取证质量、档案管理等进行检 查。明确财政部门工作人员对方案、报告审核以及现场实施跟进的具体职责。 二是放宽准入门槛，严格招投标管理。近年来， 杭州市多措并举积极培育第三方评价市场。一方面放 宽准入门槛，规定符合《杭州市人民政府办公厅关于 政府向社会力量购买服务的指导意见》（杭政办函 〔2014〕161号）中“承接主体”的定义和条件的第三 方机构即可参加政府采购定点绩效评价招投标，使得 更多机构如高校、科研院所等有机会参与财政绩效评 价工作，提高了绩效评价市场的开放性与多样性。另 一方面，严格招投标程序，除了严格执行政府采购招 投标程序遴选出一定数量的第三方机构外，在定点采 购前，杭州市财政局增加了内部招投标流程，即收集 项目原始资料提供给所有第三方机构，要求有意向的 机构报送评价方案、评价人员、评价专家、报价等内 容，并组织纪检人员、评价业务联系人、分管领导等 对预算安排的合理性、方案操作的可行性、力量保障 等进行评分，依据评价得分最终确定中标机构。 三是强化业务指导，保证评价质量。出于培育市 场的需要，一些招标入围的第三方机构绩效评价业务 经验并不丰富，以财务审计见长的会计师事务所还容 易把目光聚焦在财务审核上而忽视项目绩效的全面性 整体性和政策导向性。因此在第三方机构开展独立评 价的过程中，作为组织和协调第三方评价的主管部 门，杭州市财政局针对具体项目安排专门联络人员加 强业务指导，把控评价质量，使第三方机构更加明确 委托方需求，出具的报告也更具有针对性。 四是引入行业专家，弥补专业空白。为了强化第 三方绩效评价工作的专业性、科学性与权威性，杭州 市财政局数次面向社会公开选聘预算绩效管理专家共 计176名，涵盖基本建设、城市管理、社会保障、产业 发展、“三农”、教科文卫以及政治、法律等财政支 出所涉及的主要领域，并实现了动态管理动态调整。 五是实行正向激励，契合评价需求。为进一步规 范第三方机构参与杭州市绩效评价工作执业行为，提升 绩效评价报告质量，2018年起，根据《第三方机构参与 杭州市市级绩效评价工作项目质量评优办法》（杭财绩 效〔2018〕6号），组织开展了2017年度第三方机构参 与杭州市市级绩效评价项目质量评优工作。杭州市财政
局组织专家对上年度第三方参与的绩效评价工作项目质 量进行评优，从评价报告撰写、评价内容质量、评价结 果应用和基础管理工作等四个方面设定评优标准，重 点评审绩效评价报告的指标体系设置情况、日常管理 体制机制性等问题，并重在评价问题反映的层次和深 度，同时对评审中发现的问题反映不到位、指标量化 不足等问题进行有针对性的辅导及关注。通过认真开 展杭州市市级绩效评价项目质量评优工作，对2017年 度第三方机构参与杭州市市级绩效评价工作项目质量 评优结果予以发文通报，表扬了浙江至诚会计师事务 所的“2015—2016年度杭州市农村现代民宿项目政策 绩效评价”等一批优秀第三方机构和优秀项目。
四、第三方机构参与财政绩效评价工作存在的问题
从杭州市第三方机构参与绩效评价的做法可见， 杭州市已基本建立了相对完整的评价体系及制度机 制，第三方评价范围及评价深度亦呈不断扩大趋势， 对杭州市预算绩效管理的发展起到了重要作用。但由 于受环境及市场等一系列因素的影响，现阶段第三方 参与绩效评价工作还有诸多困难和问题。 一是在现行管理体制下第三方机构信息获取困难， 影响评价结果准确性。第三方在进行财政绩效评价的过 程中，往往面临着项目数据获取困难，信息不完整等情 况，不但增加了工作量，而且影响了评价结果的完整 性、有效性及公正性。其重要原因就是各政府部门信息 公开的程度有限和对第三方机构不敢也不愿提供完整政 务信息。如根据法律法规要求，四本预算报表中涉及本 级支出的应当公开到功能分类“项”级科目，一般公共 预算基本支出应当公开到经济性质分类“款”级科目， 但并未对专项支出的绩效目标、绩效指标等信息公开作 出规定。除了预决算公开信息中可以获得的数据外，评 价中需要取得的其他信息均需委托方出面协调或是项目 单位调阅，影响了评价进度。 二是第三方机构评价市场尚不成熟，影响了绩效 评价的专业性、权威性和独立性。在经过放开市场准 入、加强规范管理等努力后，不断有新的第三方机构积 极响应，一些会计师事务所成立了绩效评价工作团队一些在杭高校也组建了相应的科研院所部门专门进行预算绩效管理等方面 的研究。杭州市2017—2018年度定点绩效评价入围第三方机构也从原有的 7家上升至21家。其中，会计师事务所19家，管理咨询机构1家，事业单位 1家。从组成上来看，入围的第三方机构仍以会计师事务所为主，业务也以 财务审计见长。而财政项目绩效评价工作涉及范围广、专业性强、技术难 度大，除了需要财务、管理专业以外，还需要对评价涉及的相关行业领域 及公共政策方面具有很强的把握能力，就第三方机构本身而言力量远远不 够。从人才培养上来说，第三方机构一般无专业从事绩效评价工作的业务 人员，大多数由注册会计师在主营业务之外兼任绩效评价项目主评。由于 工作繁忙，主评人员往往无法全身心地投入到绩效评价中，影响了绩效评 价的时效性、专业性及权威性。 三是评价费用标准偏低影响第三方参与积极性。2017年前，杭州市第三 方机构参与绩效评价付费标准一直按照《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂 行办法》（浙财绩效字〔2005〕6号）规定的费用标准，再根据政府采购招投 标时确定的折扣进行计算。最初，第三方机构对绩效评价工作未来看好，希望 抢占市场份额，再加上绩效评价刚起步，各方都在探索阶段，并不追求盈利空 间。目前，随着各项成本特别是人力成本的快速上涨，基本上第三方机构参与 财政绩效评价工作属于低收益运营甚至是亏本运营，这种情况下，第三方参与 绩效评价工作的积极性不高，工作质量也不尽如人意。 为提高第三方机构参与绩效评价工作积极性，2017年起，在定点绩效 评价业务招投标时，杭州市改用工作量法计算评价费用，即按照评价组人 员资质及评价时间计算评价费用，这也是目前许多沿海省市采用的主要计 费方式（见表1，数据来源于各地政府采购网）：
表1
城市 工作量法计费标准
南京
注册会计师（或其他国家执业注册资格）1000元／天·人， 其他人员800元／天·人，偏远地区费用适当增加。
广州
高级职称人员900元／天·人，中级职称人员700元／天·人； 其他人员500元／天·人。
杭州
高级职称人员800元／天·人，中级职称人员500元／天·人； 其他人员300元／天·人。
采用工作量法计算评价费用从形式上看更加合理，在现行的物价水平 下也为第三方机构保留了一定的盈利空间。但在执行中工作量难以衡量， 这对第三方机构的诚信水平及委托方项目联系人的项目跟踪密切程度要求 很高，因此实际操作中仍然急需相关管理部门出台明确的第三方机构参与 绩效评价付费标准。
五、第三方参与财政绩效评价 工作提质增效的对策与建议
一是坚持系统性与导向性，合 力营造第三方机构参与绩效评价 的良好体制机制环境。政府、财 政、预算单位应当共同助力第三方 参与绩效评价工作提质增效。应加 快完善预算绩效管理体系的建设， 出台评价结果应用机制，强化绩效 评价工作的刚性约束；尽快修订第 三方机构参与绩效评价工作操作规 程等，做到谁来评、评什么、如何 评、怎么用都有据可依。各预算单 位应正确认识自身作为预算绩效 管理工作主体的责任，明确“部门 （单位）预算绩效管理工作责任在 部门（单位）”的认识，建立本部 门预算绩效管理机制，从目标设定 开始就关注绩效数据，借助第三方 力量提高项目绩效与管理水平。 二是坚持公开性与全面性，提 高绩效评价的专业性与权威性，不 断提升项目评价质量。当前，社会 公众参与社会管理的意识和渠道不 断增强，对财政资金绩效情况公开 的呼声也越来越高。为了强化各部 门预算绩效管理主体责任意识，提 高预决算公开的深度与力度，应尽 快公开专项资金的绩效目标、指 标、政策等信息，为社会公众及第 三方机构提供更为准确有效的参考 数据。各第三方机构应在源头上认 识参与财政绩效评价并非简单地为 评价收集资料，考核打分的过程， 而是应以帮助提高公共管理和公共 服务水平，提高财政资金使用绩效 及人民满意度为目标。

在评价前期，要做好评价组人员配置及评价方案 的设定，不断提升绩效评价的专业性权威性。评价组 人员除了第三方机构工作人员外还应视情况聘请相关 领域专家，确保相关专业领域业务不留空白不留死 角。评价方案制定最核心的工作就是指标及标准的设 置，这是第三方机构业务水平的体现，要针对具体项 目认真分析，做好调研，充分吸收各预算单位及行业 专家的意见建议，尽可能设置相对科学、合理、客观 的指标体系及评价标准，尤其是关键指标应具有代表 性、可量化性、可操作性的特征。 在评价过程中，确保取证的充分性。首先要筹划 需要收集的数据范围，通过座谈、问卷、查阅、现场 勘查等方式尽可能多地获取信息，通过信息化手段尽 可能快地收集相关信息，确保取证的充分性，提高工 作效率。其次，要注意不同数据之间的比对印证关 系，确保数据准确，质量高。再次，通过引入不同数 据模型进行分析预测，确保评价工作的灵活、完整、 多维度，切实提升项目评价质量。 在评价后期，要注重提高评价报告质量，不断提 高评价报告参谋资政的权威性。首先，评价报告要形式 规范、内容完整、表述准确、重点突出、通俗易懂。其 次，要善于发现更深层次的问题，有针对性地提出解决 方案、解决思路或意见建议，为政府决策判断提供强有 力的支撑。再次，要加强档案管理，根据《操作规程》 整理评价底稿，便于查阅、审核、评比。 三是坚持多样性与开放性，积极开拓培育第三方 参与财政绩效评价的市场。一方面要加大从业第三方 机构的培育，除了会计师事务所以外，还应鼓励包括 行业咨询、科研院所等在内的更多的社会力量参与财 政绩效评价。行业主管部门应积极引导第三方机构进 行绩效评价业务的研究与实践，鼓励机构间的交流学 习，促进其取长补短，共同解决绩效评价业务难点， 协同推进评价工作质量。另一方面要加大绩效评价从 业人员的培养。通过与不同行业、部门加强信息沟 通，通过面向全社会选取可用之才，广泛吸收各行业 各领域专家参与绩效评价工作，并实行科学分类，动 态管理，优胜劣汰，共建共享，为绩效评价工作提供 强大的智力支持和有效的制衡监督。通过组织第三方
从业人员参加业务培训及实践，形成从业人员的阶梯 型培养，引导其形成源源不断的人才输送机制，为绩 效评价的做大做强奠定基础。 四是坚持营利性与竞争性，形成绩效评价良好的 市场环境。首先，财政部门应加强前期准备工作，研 究制定更加合理的评价费用确定机制，正确衡量评价 所需工作量。同时综合比较各地区收费方式，并结合 杭州实际，形成与地区经济水平、消费水平相适应的 收费标准，并随物价、市场等因素进行适当动态调 节，确保第三方机构有一定的盈利空间，以便评价费 用也可对各第三方机构形成一定吸引力，吸引更多的 第三方机构参与进来。其次，研究制定第三方组织评 价质量监控机制及竞争机制。将抽复审制度与对第三 方绩效评价报告质量评优相结合，既关注评价文书的 完整性、评价流程的合规性，又关注评价结果的有用 性及针对性，根据年度工作重点调整评优指标，引导 第三方机构绩效评价工作更加契合政府需求，提高评 价结果运用的有效性。第三，将第三方机构评优结果 在各门户网站进行公开，吸引社会公众增加对绩效评 价工作的关注，形成第三方机构你追我赶共同进步的 良性竞争态势，并与绩效评价业务委托相挂钩，激励 第三方机构投入更多力量提升评价质量。
六、结语
根据杭州市委、市政府提出的确立科学规范、特色 鲜明的杭州政府绩效管理模式的要求，需要各部门牢固 树立“讲绩效、重绩效、用绩效”“用钱必问效、无效 必问责”的绩效管理理念。当前，随着各部门对绩效评 价工作需求逐步加大，提高第三方机构绩效评价工作业 务能力，实现优胜劣汰的滚动管理势在必行。相信在市 委市政府、财政、部门（单位）及第三方机构的共同努 力下，第三方参与绩效评价工作必将对实现“全面实施 绩效管理”，起到不可或缺的作用。
课题组组长：刘　强 课题组成员：戴　芳　吕天佑　俞立新　邵国成 　　　　　　张　军　李晓聪（执笔）　胡　震