一、现阶段我国政府引导基金的发展与现状
政府引导产业发展基金是由政府主导设立并按市 场化方式运作的政策性基金，产业基金按照“政府引 导、市场运作、科学决策、防控风险”的原则进行运 作，引导金融资本和社会资本支持实体经济发展，促 进国内外优质资本、项目、技术、人才聚集，实现政 府主导与市场化运作的有效结合，从而推进区域经济 的产业转型升级。 作为政府发挥财政资金杠杆撬动作用的重要手 段，政府引导基金是伴随着政府鼓励创业创新以及支 持新兴产业的发展战略而产生的。自2002年第一支政 府引导基金——“中关村创业投资引导基金”设立以 来，各地政府不断研究和探索，通过财政出资设立了一 批政府引导基金，包括创业投资引导基金和产业投资基 金等。政府开始逐渐重视基金在推动实体产业发展中的 重要作用，特别是近几年政府引导基金呈加速增长模 式，形成了由东部沿海向中西部扩散的分布，反映出政 府引导产业发展基金地方发展规模化、市场化的特点。 2015年12月，财政部《关于财政资金注资政府投
政府引导产业发展基金的困境与探索
／临安区财政局课题组
资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062 号）提出：规范有序运用政府投资基金方式推动重点产 业发展，发挥财政资金带动社会投资、培育市场需求、 促进企业创业成长等作用，提高资源配置效率和财政资 金使用效益，加快经济结构调整和发展方式转变。《中 共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发 〔2016〕18号）提出：根据发展需要，依法发起设立基 础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基 金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府 资金的引导作用和放大效应。国家发展和改革委员会也 出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财 金规〔2016〕2800号）、《政府出资产业投资基金信 用信息登记指引（试行）》（发改财金规〔2017〕571 号）进一步加强政府引导产业发展基金的管理。不难看 出，我国政府引导基金在数量上不断增加的同时，相关 的监管机制也在逐步完善。 根据投中研究院2018年的统计，截至2018年6月 底，我国国内共成立1171支政府引导基金，总目标规 模58546亿元（含引导基金规模+子基金规模）。从时 间上看，2012—2017年期间，政府引导基金数量增加987支，复合年均增长率为45.47%；设立总目标规模 增加51364亿元，复合年均增长率为97.64%。与2015 年、2016年的高速增长相比，2017年政府引导基金的 数量和目标规模增速相对放缓，数量和目标规模同比 增长率分别为9.79%和20.65%。
从地域分布来看，华东地区累计成立546支政府引 导基金，总目标规模达21747亿元，数量和目标规模 均居全国首位；华北地区政府引导基金总目标规模达 15541亿元，目标规模位于全国第二；华南地区累计成 立154支政府引导基金，在数量上居全国第二；华中地 区在引导基金数量上与西南地区相近，但以4729亿元 的目标规模领先西南地区；东北地区和西北地区政府 引导基金数量和目标规模较为接近。
二、政府引导产业发展基金存在的问题
诚然，政府引导产业发展基金契合了当前转变政 府职能和提高财政资金绩效的新形势和新要求。一方 面，设立政府引导产业发展基金，政府部门确定政策 目标和运作机制后，由专业化管理团队在市场上筛选 项目，有利于提高投资效率，也大大减少了权力寻租 空间。另一方面，财政出资设立引导基金实现财政资 金分配管理从直接到间接、分散到集中的转变，有利 于发挥财政资金杠杆效应和引导作用，提高财政资金 使用效率。 目前，我国各级政府设立的引导基金数量发展迅 速，涉及的财政资金规模也逐步扩大，而当下政府引 导产业发展基金的运作不规范、管理不健全、指导监 督机制不完善，也带来了资金分布不均衡、使用效益 不高、形成新的资金沉淀等问题。 1．引导基金的投资范围和边界不清 我国发展政府引导基金虽然已有十多年的历史， 但总体来说起步较晚，有的地方对政府引导基金了解 不够，盲目照搬国外做法，引导基金的投资范围和边 界模糊不清。基金在设立过程中，一般都由地方政府 部门主导，虽然基金成立后，形式上由专业的基金运 营机构进行专业化运作管理，但实际上仍由地方政府 控制，仍然充满了行政色彩和地域色彩。所以基金在 投资领域、行业、地区、投资比例等，地方政府可能 会作较多方面的限制，如只能投资于本地区政府重点 扶持的行业、产业，而对某一行业的投资比例不得高 于多少或者低于多少等。2．基金运作的市场化程度不够 在政府引导产业发展过程中，政府财政资金的属 性和管理思路使得引导基金被赋予了过多的政策性目 标，而市场化运作的程度又不够。很多政府引导基金 不仅对基金的注册地、投资领域、投资范围等作出了 限制，还对引导基金的管理机制作出不合理的设定， 如在组织形式上，有的基金集所有权、管理权、托管 权为一体，权责区分不清；部分地方政府会通过设立 基金管委会的形式，对基金的具体经营决策进行干 涉，不能充分发挥产业基金的引导作用，扭曲了基金 的市场运作机制。从市场化运作的角度而言，投资人 及基金运营机构更愿意寻求投资价值最大化的项目和 标的，从而实现基金的投资效益。但由于地方政府对 引导基金的限制因素，极有可能对基金的市场化运作 及吸收社会资本进入造成一定条件的制约。 3．基金管理决策的效率不高 在政府引导产业发展基金项目决策过程中，大多 数地方都交给投资决策委员会进行表决，相当于交给 政府进行一定程度的决策审批，这不仅会浪费大量宝 贵的时间，还会降低基金投资机构和政府合作的意 愿。由于大部分政府引导基金仍没能采取主动积极的 管理模式，信息在政府各部门之间流转不畅，无法有 效统筹协调政府各部门的资源进而促进产业基金的发 展。此外，恰恰是因为政府引导基金各地区之间的信 息流转不畅，缺乏全国层面的信息整合系统，存在投 资运营机构监管套利的可能，这也往往会造成基金公 司的权力寻租。 4．基金绩效评价的激励不足 地方政府对于引导基金的绩效评价意识不足，量 化程度、标准程度、数据分析都还不到位，对于引导 基金的管理还处于比较原始基础的阶段。政府引导基 金目前的绩效评价既可以根据中国证券监督管理委员 会发布的《私募投资基金监督管理办法》，也可以根 据国家发展改革委下发的《政府出资产业投资基金管 理暂行办法》来进行监管，但这两个文件中对于政府 引导产业发展基金绩效评价的细则都不清晰。另外， 地方政府缺乏对引导基金绩效评价的激励，这也导致
目前引导基金公开的可研究信息不足，政府无法借鉴 自身成功经验，也无法对于不足之处进行反馈调节。
三、完善政府设立产业引导基金的建议和对策
虽然政府引导基金助推产业发展存在一系列问 题，但这种模式所拥有的优势对于我国目前的经济发 展必不可少。为了使政府引导基金发挥其应有的作 用，还需要从制度设计、管理创新等各方面做出努 力，使政府引导基金更加适合当前我国的经济发展形 式并与地方财政管理相辅相成、和谐发展。对此，笔 者提出以下几点建议： 1．加强政府引导产业发展基金的顶层设计 由于各地经济水平、产业基础、企业实力差异较 大，推进政府引导产业发展基金要因地制宜，做好顶层 设计。一是限定作用范围，政府引导基金应作用于具有 一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的重点领域 和薄弱环节，如临安区政府引导产业发展基金侧重于 初创期创业企业，重点投向临安区符合产业发展导向的 工业、现代服务业、都市型现代农业等领域，推进我区 经济结构调整和产业转型升级；二是聚焦重点产业，主 要支持外部性强、基础性、战略性特征明显的产业领 域，如临安区政府引导产业发展基金重点投向我区智能 传感、装备制造、节能环保、生物医药、新一代信息技 术等重点产业以及现代物流、高端商贸、旅游休闲、文 化创意、大健康等重点领域；三是面向企业发展薄弱环 节，主要支持中小企业创新行业和行业龙头企业做大做 强，产业基金投资项目符合临安区产业政策以及相关产 业发展规划，所投领域应有一定的人才、技术、项目储 备，能够有效引领创业创新和产业转型升级。 2．合理引导基金的产业投资领域和方向 设立政府引导基金，通过政府注资增信和适当让 利，撬动社会资本，弥补市场机制在资源配置过程中 失灵的不足和缺陷。而政府引导基金设立的主要目的 就是发挥财政资金的杠杆作用，引导社会资本进入具 有较好成长性和发展空间的产业、行业，政府的主要 角色是引导，而不是用行政性手段替代市场化行为，
强制要求参与的资金进入政府的公共职能领域。因 此，在引导基金的设立时，政府相关部门应该对政府 的角色和定位有一个充分清晰的认识，划清市场利益 和公共职能的界限，适当放宽条款的限制，合理引导 参与资金的投资领域，在不与社会效益冲突的前提 下，实现引导基金经济效益的最大化：一是政府要加 快制定设立政府引导产业发展基金的总体规划，加强 管理，严格政府引导基金设立，避免基金投向重复； 二是要简化行政审批，加快设立引导基金速效，加快 推进基金运行和投资项目落地。 以科学的眼光正确认识政府引导产业基金，进一 步明确政府与市场的关系，充分认识政府引导与市场 运作，遵循市场发展规律，避免政府引导产业基金具 有太多政策性目标，促使政府引导与市场运作有机结 合，打破政府引导产业基金的领域限制，吸引各类社 会资本，突出产业上下游发展关系，有效引导社会资 本发展产业经济。 3．严格制定科学合理的基金运营机制 科学合理的运营机制，是政府引导基金开展运作 的重要一环。一是选准基金运作方式。结合基金政策 定位，采取适宜的基金运作方式，比如，运用母基金 参股基金的方式可以更好发挥杠杆作用，促进点多面 广的中小企业的发展；运用产业投资基金直接参股特 定产业项目有利于保持政策穿透力，发挥引导作用。 二是设立企业形式的基金实体。结合基金定位、社会 出资人意愿等，设立公司制或合伙制基金实体，坚持 所有权、管理权、托管权分离。三是建立多元化出资 结构。结合政府引导基金政策目标，充分吸引社保基 金、保险资金等机构性资金，吸引国企民企等出资， 为基金优化内部治理结构、协同发展等打下基础。 同时，选择优秀的基金管理公司或管理团队也是 影响政府引导基金成败的关键要素。要综合考虑团队 募资能力、投资业绩、研究能力、出资实力等，选出 满足政府引导基金管理要求的绩优团队。同时，设定 合理的激励约束机制，促使基金管理公司或管理团队 不断提高管理水平。激励机制方面，主要是确定合理 的管理费和奖励机制。总体而言，相对普通私募基
金，政府引导基金募资难度、风险程度要略低一些， 其管理费、绩效奖励可低于市场平均水平，但不应差 距过大。约束机制方面，主要是强化资本约束，要求 基金管理公司或管理团队对政府引导基金适当出资， 部分投资风险大的项目也可考虑联合投资，与政府引 导基金风险、收益进一步绑定。 4．建立和完善政府引导基金的绩效评价制度 在政府引导基金大发展的同时，财政部于2015年 底发布了《政府投资基金暂行管理办法》，要求各级财 政部门建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金 政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，并有 效应用绩效评价结果。鉴于政府引导产业发展基金的特 点，其不能完全参照公共财政考核评价体系，因此必须 从政策目标实现、经济效益和运营合规等维度出发，建 立和完善政府引导基金特有的绩效评价体系：一是评价 内容。根据政府引导基金的特点及目标，设计符合政策 要求、政策导向、基金运作目的的绩效评价体系，同时 用以监控和评价产业基金的表现，与考核机制进行有效 对接。二是评价方法。基于绩效评价机制，自上而下搭 建所需数据与信息的结构，形成以总体评价、绩效指标 为关键内容。基金公司及投资项目企业具体信息为基础 的定期评价和报告模式。三是评价流程。根据绩效评价 体系与报告模式的要求，设计有效的内部管理和控制流 程，同时对于所识别的风险和问题，主动进行管理，采 取积极有效的风险防范应对措施。 建立和完善政府引导基金的绩效评价体系，完善内 部控制和风险防范制度，加强对产业基金的监管，有利 于及时发现引导基金运作过程中出现的问题，并采取适 当手段纠偏，确保引导基金不偏离既定的方向。同时， 通过绩效评价，可以辨识出基金团队的专业性、匹配 度、基金目标设定的合理性，进而采取对应的激励或淘 汰手段，加强对基金管理的跟踪分析和监督检查，及时 开展评估工作，确保引导基金稳健运作。
课题组组长：胡　钧 课题组成员：吴　军　余罗杰（执笔）　梅可风　 　　　　　　朱方倩