一、国有粮食储备企业概述
国有粮食储备企业是指全民所有 制的国营粮食企业，是国家收购掌握 粮源和实施宏观调控，促进粮食增收， 维护粮食市场与价格基本稳定、确保 国家粮食安全的重要载体。肩负着调 控粮食市场、稳定粮食价格的重要任 务，更负责着对粮食的适当储备、应 付突发事件，满足国家在特殊时期的 艰巨使命。与其他企业相比，承载着 公益性、基础性和社会性的职能。然 而近年来，某些地区的粮食储备企业 通过打白条侵犯农民利益，再到转圈 粮侵吞国家财产，这些负面问题对粮 食的安全保障构成威胁，直接指向了 内部控制的失效。 从企业性质上说，国有粮食储备 企业本身就具有双重性。其一，不以 利润为导向执行国家调控的政策任务； 其二，又以一般企业进行考核，实现 有既定约束条件下的利益最大化。由 于这种特殊性质，存在着政企不分的 历史问题，内部控制在一定程度上受 到了原制度的影响，在实际运行中存 在着一定的特殊性和缺陷。

二、粮食储备企业内部控制特征和现状
（一）国有粮食储备企业内部控制 的特征
1.内部控制的目标具有很强的政 策性。国有粮食储备企业，是国家调 控粮食市场的载体，与政府的联系性 更强，承担着特殊的公益使命，要维 护国家的公共管理职能和经济职能， 维护社会稳定和经济的可持续发展。 内部控制是为实现企业目标服务的， 因此具有很强的政策性。其主要目标 为保证食品安全，稳定价格，稳定农 民的收入和提高企业经济效益，从属 目标为改善国有粮食企业的经济效益。 而一般企业的内控目标是为实现企业 发展战略服务的。
2.相关控制活动具有很强的独特 性。由于受国家政策的影响，它的内 部控制具有较强的独特性，相关的控 制活动也于一般企业有所不同，主要 体现在粮食出入库的处理上、粮食资 金的管理核算以及粮食资产的管理等 方面。如从粮食出入库来看，每一笔 业务都要经过相关文件的审批，没有政府的相关批示不能随意动用储备粮， 这说明受政策性的约束较强。而一般 企业的出售是纯粹的企业行为，是以 盈利为目的；从资金管理核算上看， 国有粮食储备企业是在一个特定的金 融机构（农发行）实行封闭式运行， 国家会按库存粮食的数量、存储时间 及补贴标准，拨付粮食补贴资金。而 一般企业是通过协商贷款，得到需要 的资金；从粮食资产的管理上看，国 有粮食储备企业通常为小麦、玉米和 稻谷，品种单一，要想准确了解盘点 数量，要对大部分粮食进行盘点甚至 全盘，工作量大，还要分种类别进行 盘点，这样才能得知各种粮食的实际 状况，否则达不到盘点目的。而一般 企业则可以采用简单的盘点方法。
（二）国有粮食储备企业内部控制 的现状
粮食是关系国计民生的重要战略 物资，粮食安全与社会的和谐、政治 的稳定、经济的持续发展息息相关。 从内部环境上看，现在大部分粮食企 业都已经改制为有限公司，但只是一 个形式上的公司，缺乏制衡机制，最大的缺陷在于企业法人的权利过大， 相应的治理能力有所欠缺。从风险评 估上看，一方面是有的粮食企业管理 者财务监管的认识不够，不在企业内 部设立相应的监管机制，对资金流动 的各种环节缺少主要的监管。另一方 面是有的粮食企业是有监管机构，也 有制定好的监管制度，由于管理层只 看重结果忽视监管，导致监管工作应 该做到的工作没有得到有力的发挥， 致使成本高、浪费比较多、管理不统 一等现象。从信息与沟通上看，我国 粮食企业信息化建设刚刚起步，部分 企业刚刚安装上智能化粮库出入库管 理系统，粮库监控系统全覆盖有待完 善。最后有的粮食企业内部审计机构 形同虚设，独立性较差，风险意识不足， 内部审计的作用未能充分发挥。
三、国有粮食储备企业内部控制 分析与应对
某粮食储备企业人员结构复杂， 各部门各行其是。财务核算混乱，弄 虚作假严重，存在隐瞒收入或转移收 入，虚假亏损、虚报粮油损耗等情形。 用虚假轮换（空对空）骗取国家粮食 补贴资金，骗取银行贷款利息，挪作 他用，以及各粮食企业之间互相串通， 以陈良当新粮等。内部控制的权威人 士曾经说过，公司的败绩都是由内部 控制失败引起的，这一点在众多的企 业失败案例中都得到了验证。从现实 情况上看，粮食储备企业内部控制普 遍比较薄弱，主要有以下几方面。
（一）内部控制环境不完善 内部控制环境提供企业的纪律和 架构，是其他内部控制组成要素的基 础，纵观粮食储备企业近几年发生的 状况，部分企业组织纪律较为松散，员工对企业的认同度不高，没有形成 良好的企业文化。主要为以下三个方 面。 1.虽然建立了内部控制制度，但 制度、程序和控制点成为条文，不被 员工所重视。企业只注重业务的发展， 为了完成上级的任务指标，忽视了制 度的存在。这种重经营轻管理的模式 导致了内控体制的失效，虽然粮食企 业以“两个确保”（确保储备粮数量真 实、质量良好）和“三个维护”（维护 农民利益、维护粮食市场稳定，维护 国家粮食安全）为目标，这看似是 完美的，但实现的代价是巨大的，迫 使企业运营规模不断膨胀，财政需要 拨付大量资金来维持，结果可能导致 企业拿着国家的财政补贴去搞经营来 实现利润，完成财政指标，失去了财 政拨款的本意。 2.管理者缺乏内部控制的意识。 库主任的管理风格影响着整个企业队 伍的建设，在一些事情的处理上，都 以库主任的经验、习惯去处理，而不 是从建立完善的内控体系和制度来管 理，容易为了短期利益而违规操作， 造成决策的失误。 3.企业会计人员整体素质不高， 不注重新会计知识的学习。员工要清 晰地知道自己所在岗位的控制点，从 内部角度会权衡个人利益和企业利益， 从外部角度会权衡企业利益和外部利 益，避免因不知道而犯错，这样在很 大程度上解决由于岗位设置上可能产 生的错误和舞弊。
（二）对内部控制风险管理认识不 足 粮食储备企业作为国家的重点扶 持企业，政府推行一系列的惠民措施， 其中的托市粮就是粮食的售价低于一定的价格时候，国家为了保护农民的 利益，以相对公平的市场价格收购农 民手中的粮食，并对其进行价格补贴。 然而伴随着巨大的资金来源，舞弊的 风险随之上升。另外在收购粮食上， 会存在筹资风险，粮食储备企业应按 收购期分期贷款，不能为了途省事， 一次性将款项贷足，这样会使企业损 失很多的贷款利息。在信用风险上， 若有粮食存储在代储库点上，对没有 存储资质的代储点或与生产加工在同 一院内的代储点，要注意对其信用风 险的评估，防止诈骗事件的发生。以 及部分粮食储备企业未建立有效的风 险预警系统，缺乏风险管理意识，未 进行适当的风险评估，事前控制也未 做，这样可能使企业处于风险的经营 境地，缺乏对未来风险的预估，盲目 决策，可能会使企业蒙受巨大的经济 损失。
（三）内部监督有待完善 内部监督不全面，其根源就在没 有董事会和监事会的制约，如果蓄意 践踏内控，一旦出问题，往往都是不 可收拾的大事。虽然在企业层面，绝 大多数企业都会派驻监管员在下属委 托库点进行监督，但委托代储模式长 期不规范，粮权不清，有的粮权已经 转为债权，粮食监管部门日常检查走 过场，内部实施的日常监督职能和持 续监督职能未能实现。 国有粮食储备企业，最高决策权 还是在库主任身上，库主任之间串通， 将粮食虚假轮换，骗取国家补贴。比 如搞“转圈粮”，“ 内转圈”是将自己的 粮食卖出后再收购回来；“外转圈”是 将收购来的粮食再卖出去，目的都是 骗取财政的收购费用、保管费用、出 库费用。再如搞“差价款”将收购的粮食尽量压低等级，按低等级的付 款，再按高等级的价格入库，赚取价款， 形成账外资产。
四、粮食储备企业优化内部控制 的思考
（一）优化内部控制环境 首先要完善企业法人治理结构。 要建立股东大会、董事会、监事会和 经理层组成的公司治理结构，实现资 产所有权、经营权分离，决策权、执 行权、监督权分离的的制衡机制，所 有的控制流程都要落实到责任单位， 单位负责人有责任督促建立内部约 束机制，明确各岗位人员的职责权限、 工作纪律和程序要求，建立岗位责任 制，推行穿透式的岗位内控建设，把 每一类业务的风险点、控制点及责任 岗位内嵌到日常业务活动中，实现内 控责任到人、措施有据可循，责任可 追溯。形成全员、全过程、全方面的 参与内控环境。其次，培育内控文化， 没有制度的文化是口号，没有文化的 制度是镣铐，只有通过文化认同,内部 控制才更有实效。最后，加大宣传力度， 可以通过公司的网站、书面文件、专 家培训、内部宣传、座谈交流、规章 制度等多种形式，宣传和普及先进的 内控理念和做法，规范内控的操作能 力。
（二）加强内部财务人员的队伍建 设 一方面，加强会计人员管理。集 团要直接委派财务负责人，实行统一 任免、统一考核，轮岗交流。财务负 责人的任命、晋升应以职业道德修养 为前提，以专业胜任能力为标准；另 一方面，提高财务人员的综合素质， 保持良好的操守有助于降低财务风险和经营风险，强化财务人员的法治观 念，不伪造、变更、销毁财务凭证， 否则会受到法律的制裁。财务政策每 年都有新的变化，可以以每月例会的 形式，传达新的政策变化，学习单位 的业务，分析工作中存在的问题，为 管理者提出企业经营的合理建议等， 都有助于控制管理工作。
（三）全面进行风险评估 内控是风险的抓手，风险管理是 内部控制的提升和延伸。国有粮食储 备企业应根据行业发展，环境变化等 具体情况，及时评价企业的面临的风 险，建立各项业务系统实施风险预警 系统和违规拦截的风险体系。企业的 员工要善于发现新的风险和原有风险 的变化情况，及时把握，增强企业抵 御风险的能力。如在收购环节，应严 格执行国家政策，坚决不碰红线，贷 款资金，专款专用，非国储粮性质的 资金，资金要跟着粮食走，变卖时钱 货两清；在保管环节，应杜绝储粮的 安全事故，从粮食收购起就严格把控 粮食数量及质量，用智能化粮库的平 台系统进行信息化、网络化管理；在 轮换环节，采用收取定金的方式，降 低违约风险；在出库环节，安排专人 做好赊销管理，最大限度的杜绝经济 纠纷的发生。
（四）提高内部控制的执行力 首先，要构造一种对制度敬畏的 公司管理文化。其次，充分发挥内外 部监督的协同作用，促进企业自我约 束机制的形成。再次、建立良好的信 息沟通机制。在信息不对称情况下， 对于信息虚假、信息迟缓、信息误导 的行为必须严肃处理。最后、强化激励、 严格处罚、注重整改三者并重，按岗 位权责匹配、监督制衡。企业的业务流程图要将各类业务的风险点、控制 点及责任岗位内嵌到日常业务活动中， 实现内控责任到人。
（五）回归粮食储备企业的职能定 位 粮食储备企业是的储存主体、轮 换主体和责任主体。但在实际经营中， 财政包干、自主经营的运营体制促使 企业开展了大量的经营性业务，除了 通过轮换价差获取利润外，还与深加 工企业建立关联，以市场主体的方式 参与市场竞争，呈现了大量追求利润 最大化的企业行为。公益性职能与经 营性业务相混合不仅容易出现腐 败，而且影响公益性职能的履行。因 此，粮食储备企业首要任务就是强化 其公益性职能，除了服务于公益性职 能的履行或有益于履行公益性职能的 经营行为之外，压缩甚至取消不必要 的经营性行为，确保集中精力更好地 履行储备粮的轮换、保管和调运等核 心业 务 。
综上，若想企业健康发展，内部 控制必不可少。对于内部控制，内控 的落实比制度更重要，内控体系建设 成功的标志不是出个手册，而是要确 保其贯彻执行，内控制度再完美，终 究需要人的执行。目前部分粮食储备 企业在内部控制的实施上有待提高， 部分企业只是做到了内部控制的前期 建设，但忽略了内控控制的评价和监 督。最后，笔者认为，内部控制建设 是一个不断改进完善的动态过程，要 随着内外部环境的变化而进行优化调 整， 企业内部控制建设永远在路上， 只有起点，没有终点。
作者单位 中审华会计师 事务所