作为有效制约权力运行的抓手 ，内 部控制对于行政事业单位强化财会监督 具有重要推动作用 。
行政事业单位财会监督的
内涵和特点
核算和监督是会计工作的两项基本 职能 。我国《会计法》专门设立第四章 ， 对会计监督进行详细规定 。行政事业单 位财会监督是建立在会计工作基础上的 监督 ，因此 ，财会监督具有全面性 、实时 性和客观性等特点 。
行政事业单位所有经济业务都要进 行会计核算 。此外 ，随着我国权责发生 制政府综合财务报告编制工作的推进 ， 以政府综合财务报告为核心的会计信息 将能够全面反映行政事业单位的财务状 况 、运行情况和财政中长期可持续情 况 。 以会计工作为基础的财会监督也具 有全面性特征 。
传统的会计工作侧重经济业务事后 的核算和监督 。随着会计理论 ，特别是 管理会计理论的发展和信息技术的更 新 ，会计工作正在从事后向事前和事 中发展 。 相应地 ，财会监督也从事后 监督扩展到事前预测和事中监控 ，从而 实现对行政事业单位经济运行进行实时 监督 。
财会监督的信息来源主要是会计信 息。《会计法》第九条和第二十一条要求 单位必须根据实际发生的经济业务事项 进行会计核算 ，单位负责人应当保证财 务会计报告真实 、完整 。
根据监督主体的不同标准 ，财会监 督分为内部财会监督和外部财会监督 。 由行政事业单位自身组织的财会监督属 于内部监督 。 由财政 、审计等政府有关 部门和会计师事务所等中介机构组织实 施的监督属于外部监督 。
行政事业单位内部控制
与财会监督的关系
——内部控制建设是财会监督体系 的重要基础。
就单位内部财会监督而言 ，加强内 部控制建设 ，是充分发挥财会监督作用 的重要抓手 。 内部控制作为单位内部治 理体系的重要组成部分 ，通过梳理单位 各类经济活动的业务流程 、明确业务环 节 、系统分析经济活动风险 、确定风险 点 、选择风险应对策略等具体程序实 现 对 单 位 经 济 活 动 的 全 面 监 督 。 因 此 ，内部控制建设是财会监督体系的

会监督 ，重视单位内部治理体系建设 ，有 利于进一步推进单位内部控制建设 。
如何完善财会监督
近年来 ，财政部高度重视行政事业 单位内部控制工作 ，先后下发《行政事业 单位内部控制规范（试行）》《关于全面推 进行政事业单位内部控制建设的指导意 见》《关于开展行政事业单位内部控制基 础性评价工作的通知》《关于加强政府采 购活动内部控制管理的指导意见》《行政 事业单位内部控制报告管理制度（试 行）》等文件 ，对推动行政事业单位内部 控制建设起到重要指导作用 ，单位内部 控制建设初见成效 ，也有力地促进财会 监督工作 。结合行政事业单位实际 ，从 内部控制角度提出完善财会监督的意见 建议如下：
第一，进一步完善顶层设计。
从顶层设计的角度 ，为更好地推进 行政事业单位内部控制工作 ，提升行政 事业单位内部控制相关法规的法律层次 势在必行 。建议将内部控制工作内容写 入《会计法》等相关法规 ，参考《企业内部 控制基本规范》的做法 ，由财政部会同审 计署等部委联合发文 ，进一步提升行政 事业单位内部控制规范的法律地位 ，为 做好内部财会监督夯实法律基础 。
第二，进一步丰富制度体系。
如前所述 ，财政部高度重视行政事 业单位内部控制工作 ，先后下发《行政事 业单位内部控制规范（试行）》等系列文 件 ，有力推动行政事业单位内部控制工 作 。但是 ，和预算绩效管理 、综合财务报 告编制等工作相比 ，行政事业单位内部 控制工作的理论体系尚需完善 。
以政府综合财务报告编制为例 ，除 在《预算法》法律层面增加有关内容外 ， 在部门规章层面 ，一方面完善政府会计 准则制度体系 ，建立起包括《政府会计准 则——基本准则》、政府会计具体准则 、 应用指南、《政府会计制度——行政事业 单位会计科目和报表》，以及多项新旧制 度衔接 、补充规定和相关解释文件构成 的政府会计具体准则体系 。
同时 ，初步建立起包括《政府财务报 告编制办法（试行）》《政府部门财务报告 编制操作指南（试行）》《政府综合财务报 告编制操作指南（试行）》和《地方政府综 合财务报告合并编制操作指南（试行）》 在内的政府财务报告编制制度框架体 系 ，为政府财务报告编制工作提供制度 保障 。
基于此 ，建议可以参照《关于加强政 府采购活动内部控制管理的指导意见》 的做法 ，协调各有关司局 ，进一步制定行 政事业单位内部控制建设有关部门规 章 ，为做好内部财会监督充实制度基础 。
第三，进一步加强结果应用。
抓住重视党和国家监督体系建设 、 加强财会监督工作的有利时机 ，进一步 加强内部控制工作的结果应用 ，推动建 立内部控制报告信息公开和报告质量与 预算绩效管理挂钩的机制 。建议财政部 门按年度批复内部控制报告 ，将内部控 制报告随同决算报告一起向社会公开 ， 把内部控制报告质量指标纳入预算绩效 评价考核体系 ，从而让行政事业单位重 视内部控制工作 ，为做好内部财会监督 提供应用保证 。
（作者单位：河南工程学院）
和预算绩效管理 、综合
财务报告编制等工作
相比 ，行政事业单位内
部控制工作的理论体
系尚需完善

重要基础 。
——加强财会监督有利于内部控制 建设。
事物的发展取决于内因和外因的共 同作用 ，但是内因起到决定性作用 。财 会监督亦然 。外部的政府部门监督和注 册会计师监督十分重要 ，但是面对全国 数以百万计的行政和事业单位 ，外部财 会监督力量有限 ，鞭长莫及 。
内部财会监督目标明确 ，关注单位 自身经济活动事项 。 因此 ，内部财会监 督在财会监督体系中居于重要地位 。做 好内部财会监督的关键在于建立单位内 部治理体系 ，确保权力在监督下运行 。 内部控制作为单位内部治理体系的重要 组成部分 ，通过权力制衡 、流程控制 ，实 现对关键部门 、关键岗位的有效控制 ，避 免权力滥用 。加强以内部监督为主的财