文 ／ 徐伟宏


预算执行是部门预算管理的具体实施环节，也是预算管理的核心环节，通过全过程控制，达到财政资金的有效监管。自成立会计结算中心以来，杭州市在部门预算执行方面卓有成效，主要是通过对直接结报单位的财务收支进行全方位全过程的监督管理，在一定程度上减少了直接结报单位使用财政性资金的随意性，超标准、超预算的支出明显减少，不合理的财务支出行为在萌芽状态就得到了控制，对预防腐败起到了一定的作用。但是，在实际执行过程中，受各种历史、习惯、社会等因素的影响，也存在着一些问题，需要采取有效措施加以解决。
一、存在问题
1.项目经费中列支了公用性支出或与其他项目经费混用。
杭州市本级纳入结算中心直接结报的150余家单位，对安排的项目经费，由于没有具体的使用范围，用款部门也不明确明细用途，导致项目经费中列支了公用性支出或与其他项目经费混用。如某部门2007年安排的某专项业务费30万元，在实际结报时除列支了专项办案等经费外，还列支了招待费、差旅费等公用性支出；某部门在专项业务费中甚至列支了扶贫款和向烈士陵园敬献花圈费用等。
2.费用开支有“弹性”，部门之间有差距。
行政事业单位工作的“弹性”较大，相应地带来了支出水平的过大弹性。比如开一个会议，多少人参加效益最好，印多少材料既解决问题又做到节约等尺度的控制自由度较大，主要由部门领导或经办人把握。想办得“客气”些，花的钱就多；想办得“节俭”些，规模、标准等就会相应控制，人为因素起着主导的作用。“客气”部门与“节俭”部门的会议费、交通费、差旅费、招待费等开支差距很大。
3.存在部门预算体制外经费，且管理不统一。
部分单位存在未纳入部门预算体制的各级转入专项补助经费，如上级拨入的补助经费，同级转入的课题费、专项工作经费等，实际支出方法不同。主要采取两种做法：一是收款部门作为其他收入上缴财政专户储存管理，通过财政业务处室安排其他资金预算，由用款部门列报经费支出；二是暂存于收款部门的往来款，由该部门打书面报告，经财政业务处室审批同意后，用款单位直接在往来款列报支出。第一种做法符合“收支两条线”的要求，但办理手续较为复杂；第二种做法操作简单，但不符合“单位不得将应当纳入单位收入管理的款项列入往来款项”的财务规定。
4.存在支出功能分类和支出经济分类不对应现象。
政府收支分类改革后，行政事业单位的会计科目按照支出经济分类设置，划分为基本支出和项目支出两类；预算项目（预算科目）按照支出功能科目分类设置，划分为工资福利支出、对个人和家庭补助支出、商品和服务支出及项目支出四类。会计科目中的基本支出对应的是预算项目中的前三类支出，会计科目中的项目支出对应的是预算项目中的第四类支出，只有在相互对应情况下，预算执行才有意义。在实际操作中，由于单位会计人员理解的偏差和操作的失误，易产生不对应现象，如某部门发生的专项课题费预算安排在专项，结报时会计科目误入基本支出。
5.项目经费执行进度偏慢。
2007年上半年，纳入结算中心直接结报的杭州市级单位项目经费的执行进度为20%(截至3季度末，仍为45%)，原因之一是政府采购支出数偏小，采购执行进度过慢，仅为2%；其他项目经费执行进度为31%。另一重要原因是用款单位在编制年初预算时，未对该项目进行详细安排，仅按粗略的暂估数申报，年中时未及时制订合理的用款计划，导致大量财政资金集中在年终使用，不利于财政资金的合理安排。

二、原因分析
1.预算编制不够明细，导致预算执行的随意性。
2007年各部门分别按照支出功能分类和支出经济分类编制部门预算，功能科目按照类、款、项设置，支出经济分类虽然细化到目级，但实际预算编制时进行了归类，如车辆维修、燃料、保险等交通费归入车辆燃修费定额；办公费、水电费、邮电费归入公用经费定额，培训费、会议费、招待费归入经常性业务费定额，预算并没有给予充分的细分。尤其是项目经费，编制时没有与年度工作任务很好地挂起钩，仅仅是作为保基数、争经费的借口，只有笼统的费用概算，没有具体的使用范围，支出缺少依据，导致预算执行的随意性。
2.缺少一套完整可行的费用开支定额标准。
一方面，年初预算中仅安排了车辆燃修费、公用经费、经常性业务费等的总体性定额，对交通费、招待费、差旅费和会议费等没有具体的规定，在预算执行审核时缺少一套完整可行的定额标准，难以有效控制。有些用款单位自行制定一些支出标准，如自行设立的岗位补贴、交通补贴，擅自提高出差补贴标准等。另一方面，部分标准不符合实际，单位执行时很难适从，导致单位财务部门很难控管，比如车辆燃修费，实际超标准支出的部门居多。
3.预算约束刚性不强，部门预算不完整。
有些单位的预算编制不够严肃，科学性、前瞻性不强，在支出时，又较少考虑预算，容易突破预算标准。如部分单位存在接待支出挤正常办公经费、机关支出挤专项支出的现象，预算约束性较弱。上级部门转入的专项补助经费和同级部门交叉使用的课题费等专项工作经费，很多是临时性的，没有全部纳入部门预算管理，导致部门预算执行不完整。
4.人员素质参差不齐，影响预算执行准确性。
不同行政事业单位会计人员由于年龄学历和学习理解财政制度的能力不同，业务素质差别较大。随着公共财政体制改革的不断深化，对预算执行稽核人员的素质要求也越来越高，由于宣传、培训的力度不够，也是导致单位报账会计和稽核人员出现理解偏差和操作失误的重要原因，由此影响了预算执行的准确性。
5.预算执行考评监督机制缺失。
现行财政预算体制由于缺乏有效的考评监督机制，预算执行单位只重视年初预算的编制，不重视预算的执行和反馈，一些单位认为只要向财政要到钱，具体如何使用无关紧要。按照结余资金收归财政国库，当年预算当年用完，部分单位上半年预算省着花，支出进度明显偏慢，下半年又突击花钱，既增加了财政资金安排的困难，又发生了一些无为支出，资金使用存在浪费现象。

三、措施建议
1.细化项目预算，加强预算执行精确度。
细化项目预算的编制，建立科学的项目预算管理库。每笔支出项目预算，不仅要按预算功能科目分类，而且要根据单位实际细化到按经济科目分类。项目管理库内的每个预算项目，细化到具体的使用范围，均可通过“金财”工程，实时网上共享，使预算实际执行部门和预算执行审核部门有据可查、有据可依。
2.明细预算定额，制定费用标准和管理办法。
通过认真调查研究，在广泛征求各方意见下，经地方人大立法，由财政部门制定科学的费用标准体系和预算执行管理办法。如明确规定交通费中的修理费、燃料费及国家规费等支出标准，制定招待费、会议费、差旅费补贴的开支定额，以及制定政府采购定点餐饮、定点会议管理办法等。用款单位严格据此标准和办法执行部门预算，体现预算执行的严肃性。
3.强化法制观念，体现预算刚性约束。
强化政府部门领导在预算执行中的法制观念，严格按照《预算法》及其他财政法规执行部门预算。对未纳入部门预算体制转入的各类专项资金，按照“收支两条线”的规定，作为非税收入（其他收入）上缴财政专户储存管理，通过财政业务处室按照法定程序调整预算，由用款部门列报经费支出，体现预算执行的法律刚性。待条件成熟时，将游离于体制外的各类专项资金全部纳入部门预算管理。
4.开展培训宣传，提升预算执行人员业务水平。
部门预算执行人员业务水平的高低，直接影响部门预算执行的精确度。近年来，财政体制改革不断深入，公共财政的要求日益提升，从推行“政府采购制度”、“收支两条线”到今年的“政府收支分类改革”和“国库集中支付制度”，都需要各部门会计人员的具体执行。因此，要加强对各部门财务人员开展有针对性的培训，通过多种渠道和形式的宣传，提升预算执行人员的业务素质，从而提升部门预算的执行力。
5.建立科学绩效考评制度，为预算执行保驾护航。
通过建立科学的绩效考评制度，全面辩证地对各部门预算执行情况进行有效评估。建立一套科学完善的绩效考核评价指标体系，包括预算执行进度、项目支出效果等指标，以考核各部门制订的经费使用计划（包括日常经费计划、项目经费计划和政府采购计划等等）。根据预先制订绩效目标，将效益的评价结果同各部门的考核奖惩制度紧密结合起来，使科学的绩效考评制度真正得到贯彻，为提高部门预算执行力提供监督保障。
6.开发“金财”工程，建立综合预算管理平台。
自杭州市国库收付管理信息系统开发使用以来，软件已经完成升级60余次，不断满足了财政体制改革的需要。政府收支分类改革后，会计科目按照支出经济分类设置，通过软件对会计科目、预算科目、预算项目和资金来源设置提醒和警示功能，确保支出功能分类科目和支出经费分类科目一一对应。积极开发“金财工程”，逐步完善从预算编制、执行、考评、决算一体化软件，为加强预算管理提供强大的平台。
（作者单位：杭州市会计结算中心）