2019年7月，中共中央办公 厅、国务院办公厅印发了《党政主 要领导干部和国有企事业单位主要 领导人员经济责任审计规定》（以 下简称《规定》），并发出通知， 要求各地区各部门认真遵照执行。
《规定》重新界定了经济责任定义 与审计内容，强调了任期审计，优 化了责任界定类型与范围，规范了 经济责任审计流程。《规定》将被 审计人员划分为三大类，即地方各 级党委和政府主要领导干部；党政 工作部门、纪检监察机关、法院、 检察院、事业单位和人民团体等单 位主要领导干部及国有企业主要领 导人员。前两类主要由行政审计单 位（审计署及各级审计局）实施审 计，而国有企业由于公司层级多， 人数多，除按照干部管理权限由行 政组织人事部门直接管理的部分企 业领导外，其他国有企业主要领导 多由企业内部组织经济责任审计。 为保障国有资金与资产安全，对国 有企业主要领导开展审计是国资监 管的必然要求与必需动作，《规定》 的执行，对国有企业内部审计工作 人员提出更高要求，如何开展好经 济责任审计工作并做出客观恰当的 审计评价，严格考验着每一个审计 从业人员。
―、国企内审现状
当前，国有企业内审体制虽然 正在逐步建立完善，但距离成熟健 全还有一定距离。很多中小国有企 业及二级以下的国有企业不设内审 部门，部分国有企业基于国资委体 制建设要求设立内审部门，但内审 部门相对边缘化或与财务、风控、 纪检等部门合署办公。内部审计人 员素质参差不齐，很多是由财务或 综合部门转岗而来，工作开展也受 到一定的制衡，尤其体现在对同级 部门或企业的审计上。此外，不同 于民企外企内审工作更偏向价值增 加和风险管理，大多国企内审工作 更偏向合规控制和政策执行，这在 很大程度上影响内审的工作重点与 判断倾向，也对国企内审人员审计 执业判断造成一定影响。
二、国企内审经济责任审计存 在的问题
作为国企内部审计重要但又相 对敏感的审计项目，经济责任审计 由于关乎领导个人，如果审计结论 不能做到客观、公正、恰当，那么 会容易产生不良的影响。实务中， 很多国企内审经济责任审计项目存 在两个问题，一是业务外包严重； 二是审计评价不全面。
（―）业务外包严重
许多国企选择将领导人员经 济责任审计工作委托甚至完全外包 给会计事务所等中介机构负责，一 是因为经济责任审计在技术上存在 难度，部分领导任职时间较长，任 职期间企业变化较大，核定经营业 绩需要一定专业能力与人员配备， 若内部审计人员人数较少或专业素 质达不到，实际工作中确实存在困 难；二是经济责任的认定与划分存 在一定主观性，如果被审计领导经 营业绩较好，即使经营或决策过程 中有一定瑕疵，只要不涉及违法与 严重违反国家政策规定，一般也不 会有实质性影响。但如果经营业绩 一般或较差，那么领导人员在经营 过程中的重大事项、重要决策乃至 主要经营活动中的具体履职情况都 可能会被审查，以进一步区分相关
经营问题是基于客观环境还是主观 责任。这种情况下，一方面为了定 责准确，另一方面也出于避免直接 ‘‘得罪人‘‘的心态，内审部门也倾 向于委托外部机构负责审计工作。 但中介机构审计也存在很多弊端， 一是会计事务所更擅长财务审计， 对业务经营、内控合规等方面关注 较少，审计范围不够全面，部分上 级单位关注的事项可能有所疏漏； 二是由于是外部机构，沟通交流与 业务配合存在一定障碍，比如在人 员访谈上，较难获得被访谈人的信 任；三是由于审计报告须经被审计 人确认，如果报告结论不利于被审 计人，很难获得被审计人的配合， 这导致事务所为了交付成果可能修 改审计结论。长期委托外部机构， 也不利于内审计人员自身的成长。
（二）审计评价不全面
审计评价是经济责任审计的核 心内容与审计报告的关键，是对被 审计领导人员审计期间履职情况的 总体评价，也是领导人员更换前后 责任区分的依据。但实际工作中， 审计评价面临很多困难。一是对 '‘经济责任'‘的界定不够清晰，没 有具体的量化标准，而经济责任审 计本身综合性强，时间周期长，涉 及面较广，这种差异容易造成审计 人员对审计重点把握不准确；二是 审计评价主观性较强，缺乏客观且 具有可操作性的科学评价方法［1］， 而审计人员主观判断标准不同，对 领导人员的经营决策，除了具有公 认判断标准的事项外，其他审计事 项不同人员得出的结论可能差异较 大；三是权责划分存在难度，尤其

近几年，国企极为重视"三重一大" 建设落实，国有企业董事长一般兼 任党委书记，但未必是经营层，很 多企业存在上级单位领导担任下级 单位董事长等职务的现象，具体如 何履责不同领导之间差异也较大。 如何正确划分领导职责，保证经营 成果、经济责任与职权职务相统一 在审计过程中也存在一定难点；四 是内部审计人员综合素质与经验有 限。国企审计人员专业水平与工作 经验差距较大，以审计、财务专业 背景为主，很多大型国企内审人员 主要来源于会计事务所，工作也侧 重于财务审计。但是对国有企业领 导人员的审计，往往还需要结合国 企政治任务、社会责任（如公共事 业类企业），特殊背景等，需要内 审人员有一定的法律合规意识、问 题辨别能力、宏观思考能力和政治 敏感度。
基于上述因素，实务中，内 审人员在开展审计工作时，可能出 现评价不客观、不全面的问题。此 外，内审人员定责一般比较谨慎， 大多只在违法违规行为确实存在时 予以定责，对需要进行主观判断的 问题或部分复杂问题，即使可能存 在一定瑕疵，只要没有明显违规迹 象，很多内审人员会选择披露、附 注说明或向相关领导进行汇报时说 明，但并不愿主动下结论。如果是 大型企业领导人员经济责任审计， 可能会派出若干人员组成不同审计 小组，这样审计问题经过层层汇总 与汇报，由于不是第一手审计资料, 后续人员可能无法了解事情全貌，

三、提高国企内审经济责任审 计能力的建议
（―）合理使用中介机构力量 对于内审力量不充裕的企业， 采购中介审计服务无可避免，但必 须全过程把控审计质量，不能将整 个项目完全委托中介机构。很多会 计事务所审计业务分项目制（委托 事项―般由事务所负责并由事务所 出具报告，委托单位一般负责监督 和协助，按项目与事务所结算费用） 和人员聘用制（以委托企业自身审 计为主，自行出具报告，聘请事务 所人员提供支持服务，按事务所人 员工时计费），对于有一定内审能 力的企业，如果需要聘请外部机构， 尽量采用人员聘用制，向事务所聘 请经验丰富的资深审计师，一方面 可以提供技术支持，一方面可以通 过审计师的指导，培养内审人员专 业能力，由于审计主要是集团内部 实施，审计重点与实际审计情况可 以由委托单位自主把握，继而提高 项目控制力与审计质量。对于需要 委托事务所开展审计的项目，委托 单位要对中介机构做好管理、监督、 协助、检查和评价，建议委托单位 派出1-2名具有一定审计或相关 工作经验的人员全程跟踪事务所审 计，及时了解审计情况，把握并做 好审计过程中争议事项、复杂问题 的沟通反馈，对重要审计事项保留 审计底稿，协助配合访谈工作，及 时掌握审计情况并做好审计过程中 与单位相关领导的汇报工作。如果 审计过程中发现可能存在定责事

项，委托单位提早介入，深入了解， 有利于后期责任追究工作。
（二）培养内审人员定责能力 重视内审综合素质培养，提高 审计人员政策理解能力、风控合规 意识、综合判断能力与实务经验。 近几年国务院国资委重点关注国企 领导人员履职能力，发布类似《关 于进一步推进国有企业贯彻落实 "三重一大"决策制度的意见》《国 有企业违规经营投资责任追究试行 办法》《企业国有资产交易监督管 理办法》等相关管理规定与规范条 例，这些与判断领导人员是否尽职 履责密切相关，其中的规范重点 往往也是决策管理风险高发点。此 外，其他行业监管部门（例如一行 两会）、垂直管理部门等也会发布 专项管理规定规范相关行为，这些 也是判断国有企业运行是否规范的 依据。内审人员不仅应当学习财务 审计专业能力，还要通过学习各类 政策文件，法律与监管规定等，提 高政策理解能力与综合判断能力， 清楚哪些行为是监管红线，哪些行 为具有判断空间。此外，要通过典 型案例分析，提高内审人员定责能 力。由于国企内审仅是国企的一个 部门，基于各种主客观条件，并不 像审计局等政府单位那样，可以接 触到大量经济责任审计实例，尤其 是定责定罪实例，很多培训教育也 是以讲条例，讲思想为主，对案例 具体定责的思考、标准往往是一笔 带过，实际效果有限。对于已完成 定责且已度过保密期的典型案例， 可以适度挖掘，剖析问题的背景、 性质、原因、决策过程、后果等事 项，具体分析哪些是定责行为，定 责原则、标准、思路，审计结论的 依据，存在问题与经验等等，通过 案例分析帮助内部审计人员提高经 济责任审计与定责能力。
（三）做好审计质量把关控制 要提高经济责任审计质量。在 审计前，做好统筹谋划，制定合理 的审计方案，选择恰当的审计周期， 结合被审计领导任职企业实际经营 情况和不同时期重点聚焦问题，进 一步确定审计重点。审计过程中，
舞暉褊參13 加强审计内部沟通和向审计委员 会、联席会议等领导机构的汇报， 及时反馈审计时的重要发现。对重 要问题查深查透，追根溯源，充分 考虑决策背景、决策过程、实施过 程、实施后果及后续补救整改措施。 在进行经济责任审计时，要尽可能 统筹定责标准，合理界定领导干部 应承担的责任，对一定时间内，客 观环境与监管条件没有重大变化时 具有同类性质、相似情节与类似结 果的问题，应当统一定责标准，使 同类问题定责具有可比性。在审过 与定责程中，要明确‘‘三个区分开 来"，区分主观故意和客观失误， 区分担当作为与推诿躲责，合理界 定经济责任。做好审计质量复核工 作，复核人员对重要事项审计过程 全面穿透检查，统筹复核审计定责 背景、依据、结果，检查审计结论 是否恰当，做好审计质量控制。
作者单位天津国有资本投资 运营有限公司