文 ／ 杭州市财政局综合处

2006年5月30日财政部公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）。同年7月，财政部又了发布《关于认真贯彻实施财政部令第35号第36号有关问题的通知》（财办[2006]34号），要求“地方各级财政部门要根据《办法》的规定要求，制定和完善本地区和本级行政事业单位国有资产管理规章制度，努力将《办法》各项管理规定落到实处，促进资产管理的制度化、规范化、科学化”。同时，省财政厅、市政府也对行政事业单位国有资产管理制度建设提出了要求。根据以上要求，杭州市立即制定了杭州市市级行政事业单位国有资产管理的相关办法，并于2006年12月出台了《杭州市市级行政单位国有资产管理暂行办法》。日前，《杭州市市级事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称《杭州事业办法》)也已经过市政府的审核通过，于2008年6月1日起施行。综观《杭州事业办法》，相比《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《杭州市市级行政单位国有资产管理暂行办法》，在诸多方面有所不同，笔者就主要的区别及需注意的若干问题作一些说明。

一、关于资产调剂问题
财政部办法规定,对于事业单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产,原则上由主管部门进行调剂,并报同级财政部门备案。
实际操作中，由于事业单位财政经费补助形式有多种，如果部门内资产调剂完全由主管部门决定容易产生管理上的漏洞，例如主管部门将下属全额单位的资产划拨至其他财政经费补助形式的单位，而该全额单位可以再申请财政拨款购置相关设备。因此，《杭州事业办法》规定，对于事业单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产，原则上由主管部门在本部门内同一财政经费补助形式的单位间进行调剂，并报市财政部门备案，不同财政经费补助形式单位间的资产调剂应当报市财政部门审批。

二、关于资产配置的“资金来源”和“规定限额”
财政部将资产配置的资金来源分为“向财政部门申请用财政性资金、向主管部门或者其他部门申请项目经费、用其他资金”三种，对于不同资金来源采取不同的审批方式。同时，对资产配置审批提出“规定限额”概念，“规定限额”以上需要审批，而规定限额以下不必审批。
鉴于我市已经广泛采用将预算内资金、预算外资金、其他资金（包括事业单位自有资金）等统一编制部门综合预算的实际，《杭州事业办法》中对资金来源不加以区分，也不设置“规定限额”，考虑到部门预算实施中的遗漏单位及社会团体及民办非企业单位的参照问题，规定“未实行部门预算的事业单位应当将经主管部门审核同意的资产购置计划报送财政部门审批，并附送相关资料”也列入资产配置中。具体表述为：
事业单位向市财政部门申请购置纳入政府采购目录范围的资产的（包括事业单位申请举办大型会议、活动需要进行的购置），除国家另有规定外，按照下列程序报批：
1.年度部门预算编制前，事业单位资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出下一年度拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，报主管部门审核；
2.主管部门根据事业单位资产存量状况和有关资产配置标准，对资产购置计划进行审核；
3.实行部门预算管理的事业单位应当将经主管部门审核同意的资产购置计划列入年度部门预算，并在上报年度部门预算时附送相关材料，作为市财政部门批复部门预算的依据。未实行部门预算管理的事业单位应当将经主管部门审核同意的资产购置计划报送财政部门审批，并附送相关资料。
事业单位向主管部门或者其他部门申请项目经费的，有关部门在下达经费前，应当将所涉及的资产购置事项报市财政部门批准。实行部门预算管理的事业单位获得主管部门或者其他部门拨给的项目经费后，应当列入部门预算。

三、关于资产配置的审批步骤
财政部《办法》规定，资产配置的审批实行“两步法”，即在年度部门预算编制前，财政部门先完成资产购置计划的审批；在编制年度部门预算时，根据经财政部门批准的资产购置计划，进行资产购置资金预算的审批。
按照目前我市的实际和征求单位意见，普遍反映“两步”审批法比较繁琐。一是事业单位及主管部门反映申报资产计划要审批一次，申报预算需要再审批一次，程序上不够方便；二是财政各支出处室认为按照目前的管理体制，资产购置审批与部门预算审批是分不开的，工作落实到一个处室，事实上都由相同的人完成，没有必要分为两步来做。此外，存在资产计划审批通过，但落实资金困难，反之，单位急需购置的资产，也很难不予批准的矛盾，使得资产购置计划审批容易流于形式。
因此，从长远来看，虽然资产计划审批有利于强化预算管理和资产管理的有效结合，但是按照目前的现状，采用资产和资金结合的一步审批法比较可行，即资产购置计划由主管部门审核后列入年度部门预算，作为市财政部门批复部门预算的依据。

四、对外投资、出租、出借、担保等的规定
国家有关政策规定，事业单位符合一定条件可以进行对外投资等经营活动，但是，对具体应符合哪些条件没有明确规定。实际操作中，我们也发现部分单位对从事经营性活动的积极性较高，且存在一定的盲目性。考虑到上述情况，《杭州事业办法》中对事业单位实施对外投资、出租、出借和担保的条件作了明确规定，具体规定如下：“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保必须在维持单位事业正常发展，保证完成事业任务的前提下，按照国家有关政策，科学、谨慎决策，应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报市财政部门审批”。另外，考虑到学校、医院等公益性资产的特点，结合《物权法》，规定了“学校、幼儿园、医院等以公益性为目的的事业单位不得为保证人，其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益性设施不得抵押”。

五、关于资产使用取得收入的处理
财政部《办法》第二十三条规定：“事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。国家另有规定的除外。”
从有利于规范津、补贴发放等方面考虑，对关于事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入，应该纳入政府非税收入管理；但是，考虑到事业单位类型较多，财政经费补助形式也不尽相同，如果搞一刀切容易挫伤部分单位组织收入的积极性，也不利于实现国有资产效益最大化。因此，《杭州事业办法》对于事业单位的这部分收入根据单位的财政经费补助形式进行了差别对待，具体表述为：
“纳入部门预算管理的事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当实行‘收支两条线’管理。其中财政补助事业单位的上述收入纳入政府非税收入管理，财政适当补助事业单位和经费自理事业单位的上述收入未纳入政府非税收入管理的，实行财政专户储存管理。
未实行部门预算管理的事业单位的上述收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。国家另有规定的除外。”
如此规定，能在当前一段时期内给财政适当补助事业单位和经费自理事业单位一定的积极性，同时对今后加强管理预留了空间。

六、关于资产处置审批额度
财政部《办法》对事业单位资产处置的审批权限，在第二十六条表述为：“事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，经主管部门审核后报同级财政部门审批；规定限额以下的资产的处置报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报同级财政部门备案。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”
根据我市的实际情况，《杭州事业办法》规定：“事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地等资产的处置，货币性资产损失以及其他单位价值1万元以上资产的核销，需经主管部门审核后报市财政部门审批，金额巨大的资产核销由财政部门审核后报市政府批准，货币性资产损失需经有资质的中介机构出具经济鉴证意见。单位价值1万元及以下资产的核销报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报市财政部门备案。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”
采用这一标准的主要考虑，一是由于房屋建筑物、土地、货币性资产的特殊性，规定房屋建筑物、土地的处置、货币性资产损失的核销，均应由财政部门审批。二是随着办公家具、电子设备的降价，大多数资产的单价不足1万元。设定单位价值1万元的限额，既有利于调动主管部门对所属单位资产管理的积极性，又有利于财政部门抓住工作重点。三是统一采用一个单价标准，不再采用每批次总价标准，便于计算机管理信息系统的识别，有利于提高工作效率。

七、关于报废资产统一处置的规定
财政部《办法》规定：“事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则。事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的,应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置。”
报废资产处置是征求意见中反映最多的问题之一。从反馈的意见建议来看，绝大多数主管部门认为，单位一次处置的资产量很少，要遵循公开、公正、公平的原则很难，因此，普遍要求由财政部门统一确定报废资产处置的单位，将这些报废资产交由该单位统一处置。报废资产统一处置是资产处置规范发展的趋势，但是目前具体的处置操作办法尚未出台；因此，在《杭州事业办法》中没有具体规定到某一单位，而表述为“应当通过杭州市产权交易平台采取拍卖、招投标等市场竞价方式统一公开处置。”