建立健全国有企业大监督体系，是国有企 业一项综合性、系统性、长期性工作，是深化 国有企业改革，确保国有资产保值增值的重要 内容，是建立现代企业制度、健全企业法人治 理结构的内在要求，更是深入推进党风廉政建 设和反腐败斗争的迫切需要。面对瞬息万变的 国内外市场环境和逐级传导的国资监管压力， 如何有效整合监督资源，提升国资监管效能， 推动国企大监督体系的建立健全和高效运转， 成为江苏省泰州市国资委和市属国企必须要面 对的重要课题。

■ 推进市属国企大监督体系建设的重 要意义

当前，泰州国资国企正处在垒土积石、强 基固本的改革发展初级阶段，国有资本要做强 做优做大，国有企业要高质量发展，需要有效 的大监督体系来保驾护航，需要有力的内部监 督来制衡约束。为此，构建市属国企大监督体
系正逢其时，迫在眉睫。

（一）构建市属国企大监督体系是中央和省
市关于国企改革的重要部署

习近平总书记强调，要坚持问题导向，立
足机制制度创新，强化国有企业内部监督、出
资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，
加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制
约有力的国有资产监督体系。江苏省委、省政
府深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，
建立健全与中国特色现代企业制度相适应的内
部监督体系，推动各项监管措施的落实落地，
加快形成国资监督工作闭环；省国资委主动加
强与审计、纪检监察、巡视等监督主体的协调
配合，有效整合监督资源，着力提高监督效率，
不断凝聚监督合力。泰州市委、市政府高度重
视市属国企大监督体系建设工作，要求完善企
业内部监督体系，充分发挥企业监事会、审计、
纪检监察、巡视以及法律、财务等部门的监督
作用，为构建大监督体系把方向、出对策、提
要求。这为泰州市推进市属国企大监督体系建
设进一步提供了重要遵循，增添了工作动力。


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（二）构建市属国企大监督体系是加强国资 监管的成熟经验
构建市属国企大监督体系是国资国企改革 的大方向、大趋势，先进地区和国企在这项工 作上走在前列、示范引领，有很多经验做法值 得学习借鉴：湖南省国资委启动国资监管大数 据建设，打造数字化国资监管能力，提升科学 决策和风险预判能力，推动国资监管向大数据 监管、智慧监管转变；江苏省南京市国资委研 究出台《企业国有资产监督发现问题分类处置 办法（试行）》等制度，建立监督检查发现问题 归口管理、分类处置和移交督办等工作机制， 形成了发现问题、整改落实、检查核实、追责 问责的国资监督工作闭环；浙江省巨化集团结 合企业发展实际，从完善公司治理结构、规范 企业领导人员经营管理行为入手加大探索实 践，创新实施了纪检、监察、审计、法务、下 派监事组“五位一体”的大监督运行机制；四 川省能投集团出台《构建企业内部大监督机制 实施办法（试行）》，设立企业监督委员会，明 晰出资人监督、专责监督、业务监督、民主监 督四大监督体系的职能定位，建立风险信息报 送、问题线索研判、防控力量互补、工作成果 共享、网络平台支撑五大运行机制，使企业内 部监督整体联动、协调运转、精准有效；江苏 省国信集团加强监督协同，强化与同级纪检监 察、财务管理、法律合规等部门以及上下级内 审部门的沟通协作，实现“一次进驻”“一审多 项”，进一步增强了监督合力。这些地区和国 企的经验做法值得认真学习借鉴，要强化工作 研究，努力探索一条符合泰州实际的国企大监
督之路。

（三）构建市属国企大监督体系是保障市属 国企健康发展的现实需要
作为提升国企经营管理效率的重要手段， 内部监督的最终目标应该回归到促进国企持续 健康发展上，以监督实效保障改革、推动发展。 目前，泰州市属企业内部监督基础相对薄弱， 一些矛盾和问题比较突出：不少企业“三重一 大”决策机制不够规范，部分重大投资项目未 严格履行规范的决策程序；部分企业对控股混 改企业投而不管，以对赌协议代替出资人监管， 导致少数企业出现投资失控等问题；一些企业 风险意识淡薄，风险识别与防范能力不强，投 资风险难以得到有效控制；有的企业因缺乏专 业人才，过度依赖社会审计机构，审计质量难 以得到有效监督和保证，暴露出一些问题，造 成了一定影响；少数企业在融资担保、对外借 款、融资中介费商定等方面缺乏行之有效的制 度规定，决策较为随意，甚至出现违法违纪行 为。这些矛盾和问题的存在，损害了市属国企 的社会形象，不利于国有资产的保值增值，迫 切需要通过构建大监督体系，切实加大监管力 度，全力提高监管效能，有效保障企业持续健 康发展。

■ 当前市属国企大监督体系建设所存 在的问题和原因分析

近年来，泰州市国资委高度重视市属国企 大监督体系建设，先后出台了《关于切实加强 市属企业内部控制体系建设的通知》《泰州市市 属企业违规经营投资责任追究试行办法》《市属
企业问题整改监督闭环管理实施办法》等文件，


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有力推动各方监督力量有机贯通、相互协调， 全力打造国资监督工作闭环；运用大数据等信 息化手段，建成全省首家国有资产监管信息化 平台，初步实现了数据采集实时化、业务处理 自动化、信息利用共享化；加强内审法务工作， 建立内审联席会议等制度，健全内审法务工作 机制，建成目前全省唯一一支国企内审法务专 职队伍。同时，各市属国企立足实际、积极探 索，积累了一些好的经验和做法，如城投集团 的监事会工作办公室、交通集团的“曝光台”、 文旅集团的“廉政体检”、金控集团的“内部巡 察”等经验做法都起到了很好的示范引领作用。 虽然市属国企大监督体系建设工作取得了一定 的成绩，但仍然存在不少问题，主要表现在以 下几方面：
一是重视程度“低”。有的企业负责人遵循 “重经营轻监管”的固有思维，对企业内部监督 工作重视程度不高，对监督工作存在一定的抵 触情绪。部分企业法人治理结构不健全，董事 会与监事会以及经理层三者之间没有形成有效 的制衡关系，监督作用难以得到充分发挥。独 立设置监督部门的企业较少，人员使用存在兼 职共用和职务交叉情况，监督部门缺乏相对的 独立性和权威性，话语权和存在感不强。
二是监管资源“散”。各监督部门因具有相 对独立的监督职能，监管的方式和手段各不相 同，存在“各自为政、孤军奋战，条块分割、 各取所需”的现象，极易出现监督范围和关注 内容的交叉重复，甚至是监管盲区。同时，各 监督部门往往由不同的企业负责人分管，接受 不同行业主管部门的指导和监督，在一定程度 上存在管理链条过长、汇报层级过多、监督成
本过高等问题。

三是专业人才“少”。根据调研所掌握的情
况，全市国资监管专业力量配备不足，尤其缺乏
熟悉公司治理、产权管理、内审法务、对外投资
等方面的专业人才，优秀人才招不进、留不住
的现象仍然存在；市属国企监督人员学历层次
和教育经历相对单薄，不少财务、内审、法律、
风控等岗位人员不具备相应的专业资质，持证
上岗率较低，参加系统培训、法务审查、案件
调查、风险评估等工作的机会相对较少，直接
导致专业化水平不高、工作程序不规范等问题。
四是沟通渠道“堵”。受体制机制、职责边
界、工作程序等影响，各监督主体之间缺乏有
效沟通和信息共享机制，在一定程度上造成了
信息孤岛或数据壁垒现象，致使监督真空、重
复监督、信息失真等情况时有发生，多部门横
向联动、系统内上下贯通的整体合力尚未完全
形成。同时，由于各监督主体缺乏横向沟通和
纵向协调，给被监督者带来了监督空隙。例如，
被监督者在面对不同监督主体的监督问责时，
能够有针对性地提供有利于自身的信息，监督
主体难以深入取证，无法形成相互印证、完整
稳定的证据链，增加了监督工作的难度。
五是结果运用“难”。有些内部监督工作仍
然停留在理论层面，缺乏必要的文件指导和政
策解读，工作分寸和尺度难以把握，可操作性
有待提高。例如，虽然市属国企大多制定了责
任追究的相关制度，但由于配套措施未能及时
出台，工作机制尚未健全，在实际工作中仍然
缺乏可操作性，造成了惩处力度不够、威慑力
不足、落实不到位等现实问题。不少企业存在
重督查轻整改的情况，对发现问题的整改力度
不大，结果运行机制仍须健全完善，问题整改
效果整体不佳。


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■ 关于建立健全市属国企大监督体系 的有关举措和工作建议

推进市属国企大监督体系建设是一场团队 战，需要方方面面协同作战、合力攻坚、齐抓 共管、共同发力。各市属国企要在前期工作的 基础上，继续加大内部监督力度，充分整合企 业监督资源，联合巡视巡察、纪检监察、内审 法务、监事会等监督力量，查找风险隐患，堵 塞管理漏洞，补齐监管短板，落实相关责任， 形成监督闭环，着力构建全方位、全过程和全 覆盖的大监督体系。
（一）以保值增值为目标，依法履行出资人 监督职责
市国资委要坚持国有企业出资人职责与国 有资产监管职责有机统一，抓严抓实监督这一 法定职责和主责主业，探索创新监督方式途 径，持续强化出资人监督效能。一是加快职能 转变。持续推进以管资本为主的国资监管体制 改革，着力转变部门职能，专司国有资产监管， 重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高 资本回报、维护资本安全，不行使政府公共管 理职能，不干预企业自主经营权，真正为国企 独立自主决策和市场经营放权松绑。按照权责 法定原则，健全完善国资监管权力和责任清单， 明确出资人监督职责边界，准确把握监管职能 定位，切实减少审批事项，全力打造事前制度 规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工 作链条。二是强化制度建设。牢牢把握出资人 职责定位，健全现代企业制度，完善企业法人
治理结构，规范“三重一大”决策机制。建立

健全投资监管、产权管理、项目建设、党建人 事等国资监管制度，完善相关工作机制，强化 制度执行刚性，进一步提高国资监管的科学性 和规范性。三是改进监管方式。着力创新监管 方式和手段，改变行政化管理方式，探索市场 化、法治化、国际化监管方式。以国有资产监 管信息化平台、产权管理信息化平台、债务防 控信息化平台等为载体，加大对国有企业资产、 资源、资金的实时动态管控力度，及时发现和 处置融资担保、债务违约等风险事项，进一步 完善监管体系，加强信息互通，提高监管效能。 健全完善国资监管专用函制度，对在工作中发 现的问题建立及时反应机制，下发联系函、警 示函和整改函，督促企业整改落实。四是严格 责任追究。健全完善国企违规经营投资责任追 究制度，严格界定违规经营投资责任，实行重 大决策终身责任追究制度，严肃追究问责，着 力形成“分级分层、有效衔接、上下贯通”的 责任追究工作体系。五是抓好人才培育。以 “四优”国资监管者为目标，通过组织专题业务 培训、外出挂职锻炼等方式，多形式、多维度 推动国资干部思想转型、能力转型、作风转型。
（二）以提质增效为导向，大力加强内控体 系建设
内部控制是检验现代企业管理水平的“试 金石”，是企业持续健康发展的“晴雨表”。各 市属国企要加强内控体系建设，明确内控建设 的具体目标，抓好内控建设的关键环节，着力 建设覆盖全企业的内控体系。一是压实工作责 任。落实内控执行责任制，明确财务部门为内 控工作的第一责任部门，压紧压实工作责任，
分解落实工作任务，确保每个岗位员工熟知本


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岗位权限和职责，并具备相应的专业工作能力。 二是突出内控重点。强化重大项目、重要业务 与重点流程的内部控制，切实做好投资管控、 资产管理、项目招采、合同管理等关键业务流 程控制，建立重大风险预警与应急机制。三是 编制内控手册。以风险管理为导向，查找企业 的风险点，减少企业的亏损点，转化企业的拖 累点，根治企业的出血点，强化关键节点管理， 明确内部控制要求，加快编制内控手册。对于 内控手册的编制，可参考省属企业做法，聘请 专业机构进行量身打造，确保 2021 年底前编制 完成。四是做好内控评价。通过内控审计评价 工作，加强缺陷管理，严格风险防控，揭示内 控的设计缺陷和运行缺陷，提出管理改进建议， 跟踪落实缺陷整改，实现内控闭环管理。
（三）以风险防控为底线，切实强化内部审 计工作
内部审计是现代企业制度的重要组成部 分，是企业提质增效和防控风险的自我“免疫 系统”。各市属国企要对照六个“有没有”要求 （有没有明确章程、有没有董事长直管、有没有 设立审计法务部、有没有完善制度、有没有明 确内审重点项目、有没有强化整改形成闭环）， 不断完善组织体系，健全内审机制，加大内审 力度，狠抓问题整改，着力打造相对完善的内 审监督体系，实现企业内审工作全覆盖。一是 完善制度，健全机制。按照审计规范化、程序 化、标准化的要求，全面加强内审制度建设， 建立健全年度审计计划、审计报告认定、审计 问题整改闭环销号等工作制度。结合工作实际， 健全内审业务规范，尽快编制企业内审工作业
务流程和实务指南，全力抓好审计立项、审计

方案、审计实施、审计报告、审计处理等重点
环节，有效增强内部审计效果。二是突出重点，
提高频率。重点关注深化国企改革进程中的苗
头性、倾向性、典型性问题，突出经济责任审
计、管理审计、专项审计、内控审计等重点审
计项目，对企业贯彻执行党和政府重大决策、
落实国资监管规定等情况开展各类审计监督，
进一步提高内审工作的针对性和实效性。结合
企业实际，聚焦改革发展的重点难点、痛点堵
点和风险点，进一步提高内审频率，对子公司
每五年至少轮审 1 次，对重大项目、重大风险
领域和重要子公司每年至少审计 1 次，对子公
司主要领导人履行经济责任审计至少 1 次（市
管干部兼任的除外），对资金管理机构每年至少
审计 1 次，对重点金融子公司和信托等高风险
金融业务每年至少专项审计 1 次。三是抓好整
改，注重实效。按照“制度未完善不放过、问
题未解决不放过、责任未落实不放过”的原则，
明确问题整改的任务书、时间表、路线图，加
大整改落实和跟踪检查力度，实行动态跟踪和
对账销号闭环管理，确保整改效果，严肃责任
追究，维护内审权威。

（四）以独立运转为基础，充分发挥监事会
作用

监事会是公司监督机制的核心，是企业法
人治理结构的重要组成部分。随着外派监事会
职能的划转，各级国资监管机构最重要的监督
方式和信息渠道从此被“截断”，部分监事会监
管出现“断档”“断层”，给国资监管工作带来
了诸多问题。在这样的大背景下，《中华人民共
和国公司法》之下的内设监事会建设和职能发
挥显得尤为重要。一是推进监事会工作正常化。


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各企业监事会要根据考核要求和实际情况，先 从计划安排、重点监督事项、检查报告三方面 补短板、强弱项，推进监事会工作正常化。建 立监督工作配合协调机制，加强监事会队伍建 设，积极开展各类业务培训，进一步提高监事 会工作人员的履职能力。二是科学行使各项权 力。切实增强监事会的独立性和权威性，通过 列席、质询、建议等方式，切实行使好法律法 规赋予监事会的质询权、建议权、纠正权等法 定职权，对公司董事、高管执行职务的行为实 施有效监督；通过调查、检查等方式，认真履 行好财务监督检查权，确保公司财务信息的合 法、真实、完整。三是落实监事会专用函制度。 在监事会工作中实行专用函制度，是规范国资 监管行为的积极探索。各企业监事会要按照专 用函制度要求，加强意见函、提示函、警示函、 纠正函的使用和管理，合理有效地运用专用函 履行职责、推动工作，充分揭示企业存在的问 题、风险及隐患。四是探索建立工作报告制度。 各企业监事会要按照工作要求和有关规定，在 每年 5 月底前向市国资委提交上一年度的《年 度监督检查工作报告》，客观公正地评价企业的 经营业绩和企业负责人的经营行为，确保国有 资产的保值增值。
（五）以问题整改为抓手，全面推进党风廉 政建设
一是严格履行主体责任。各市属国企党组 织要切实履行责任，加强工作联动，推进落实 党风廉政建设党委主体责任、党委书记第一责 任人责任、纪委书记的监督责任及领导班子成 员“一岗双责”，着力构建盖边沉底的工作责任
体系，切实做到守土有责、守土负责、守土尽

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责、失责追责。二是切实抓好问题整改。坚持 问题导向，对巡视巡察反馈问题进行分类施策、 标本兼治，一项一项抓整改，一步一步抓落实， 推动问题的真抓实改。三是着力强化沟通协调。 健全完善市属国企纪检监察“四联动”工作机制 （联动研判、联动教育、联动监督、联动处置）， 通过召开廉情分析对接会等方式，切实加强市国 资委党委与派驻纪检监察组和市属国企党委、纪 委间的协调联动，努力形成加强党风廉政建设的 合力。四是有效加强监督执纪。准确把握监督 执纪“四种形态”，持续加大监督执纪工作力度， 突出政治监督，加强日常监督，抓好案件查办， 始终保持正风肃纪反腐的高压态势。认真贯彻 落实“三个区分开来”，探索容错纠错工作机制， 全力营造锐意改革、勇于创新、敢于担当、合理 容错的干事创业环境。 G

王睿威 王 凯
江苏省泰州市国资委