银行内部审计作为金融监督体系的重要组成部分，是合规经营的“守护者”。随着商业银行转型发展的深入推进，以及领导干部岗位轮换力度加大，审计部门将承担越来越繁重的经济责任审计任务。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》，均要求对领导干部经济责任履行情况实行审计全覆盖。这是审计全覆盖首次写进政府文件，是对经济责任审计新的定位和要求。然而由于某些因素制约，审计全覆盖在实施中仍存在一些困扰。因此研究如何实现经济责任审计全覆盖，对商业银行具有重要的现实意义。

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一、经济责任审计全覆盖的含义

经济责任审计全覆盖是经济责任审计领域的一个新理念，界定其含义及要求具有重要的指导意义。

（一）全覆盖的含义

2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，“审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度”。 结合审计工作实践，笔者认为实现审计监督全覆盖，标志着商业银行在监督方面迈出了具有历史意义的重要一步，其内涵和外延应包含以下几个方面。

1. 审计视野的全覆盖

经济责任审计全覆盖的视野，应从对被审计对象和内容的全覆盖，向权力责任、风险防控、政策执行全覆盖等深层次推进，要在科学制订审计规划计划、整合审计资源力量、规范审计管理、创新审计方法手段、严格审计整改、加强结果运用等进行综合统筹，以提升经济责任审计全覆盖效用。客观上要求商业银行构建全口径的数据库，将全部业务数据纳入监督视野，实现样本覆盖维度的横向延展、纵向贯通。同时要置身于商业银行转型发展的定位和考量，实现查处问题与促进发展、分析原因与推进改革、促进整改与推动问责一体化，揭示风险与维护资金安全、提升公司治理水平。

2. 审计对象的全覆盖

要将审计的触角延展到商业银行业务经营涉及的每一个领域，真正实现“银行资金走到哪里，审计监督就跟进到哪里”，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，不留盲区死角。对经济责任审计涉及的审计对象和事项，都要纳入到审计监督的范畴。

3. 审计内容的全覆盖

推动经济责任审计工作全覆盖，从审计领域，指对领导干部分管业务实施审计，并使审计建议、审计整改落到实处，这是审计全覆盖工作的核心；从审计对象角度，指一定时期内所有审计对象均被实施审计，这是审计全覆盖工作的基础；从审计周期角度，指被审计单位在某一时间段的业务均被实施审计，这是审计全覆盖的时间特征。因此，经济责任审计全覆盖，是指审计部门对领导干部任期履行经济责任、管理和使用银行内资源的事项，就规范权力运行、执行纪律、提升管理效益等方面的内容，全方位开展监督检查，力求审计评价和结论更加全面、综合、科学，不留任何盲区。

4. 审计结果运用的全覆盖

审计结果的运用，主要是指提升经济责任审计的综合效益，确保审计结果落到实处。对违规违纪行为，特别是屡查屡犯损害商业银行利益的情形，要发现一起、查处一起。要从审计促进商业银行合规经营的角度出发，做到揭示问题全面客观、分析原因实事求是、提出建议科学可行。坚持“审帮促”一体化，审计的最终目的是推动问题整改和长效机制建立，如果审计发现问题整改不到位、长效机制建立不起来，审计成效将大打折扣，甚至会削弱了审计部门的权威性。

（二）全覆盖的要求

对领导干部履行经济责任实行审计全覆盖的内涵应当是有深度、有重点、有步骤、有成效的审计监督全覆盖。要实现全覆盖应做到以下四个方面：一是要做到有深度，即对每一个经济责任审计项目要查深查透，不能一味追求问题数量，而忽略了审计质量；二是要做到有重点，结合领导干部分管的工作范围，围绕重点领域、重点问题选取审计对象；三是要做到有成效，即在做到审计全覆盖面的同时，审计质量要有效提升，真正使经济责任审计在加强领导干部监督、推进反腐倡廉建设、促进商业银行转型发展、提升公司治理等方面起到积极的作用。

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二、实现审计全覆盖的重要意义

（一）审计全覆盖是推动审计事业转型发展的需要

党的十八届四中全会强调要增强审计监督与其他监督的合力，对完善审计制度做出了重大部署。国务院办公厅下发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》深入阐述了审计全覆盖的内涵和外延，就审计全覆盖提出了指导意见，要求充分发挥审计的监督作用，并就完善审计工作机制、狠抓审计发现问题的整改落实，提升审计能力等方面作出了部署。目前，传统审计转型迫在眉睫，只有依靠审计全覆盖，审计部门才能担当起合规经营“守护者”的使命。

（二）审计全覆盖是审计助力反腐倡廉 加强干部监管的需要

实现审计全覆盖，对商业银行来说，有助于把领导干部的权利行使置于有效的监督之下，防止失职、渎职、越权及滥用权力。着力检查领导干部守纪、尽责情况，严格履职尽责，推动廉政建设。审计可以在一定程度上判断被审计对象是否具备相应的业务素质和决策水平，也能正确评价被审计对象是否履职到位，为上级党委选拔任用领导干部提供重要的参考依据。

（三）审计全覆盖是加快消除审计盲区的需要

审计工作最主要的目标就是对商业银行所开展的各项经营活动进行独立、客观的评价，促使业务经营时刻处于监督之下，使之形成一种常态化、动态化震慑，让违规人员摒弃侥幸心理和“过关”思想。

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三、影响经济责任审计全覆盖的因素

（一）审计视野狭窄 制约了经济责任全覆盖

部分商业银行审计部门未对审计项目制定科学的统筹规划，有的审计工作与工作契合度不够，不能很好地服务商业银行转型发展大局；部分商业银行审计部门将审计工作职能定位在查错弊、促规范这个低层面，审计报告多是老生常谈的问题，不能适应新形势下对审计工作的期望和需求；有的地方局限于单个“点”上的微观审计，宏观“面”上的综合分析仍不到位。经济责任审计全覆盖的视野，要在科学制订审计规划计划、整合审计资源力量、规范审计管理、创新审计方式方法、严格审计整改、加强结果运用等审计全产业链上综合统筹，提升经济责任审计全覆盖效用。

（二）复合型人才缺乏 制约了经济责任审计全覆盖

审计被视为监督权力运行的“防火墙”，事关商业银行发展大局。随着信息化的快速发展，商业银行的业务经营呈现多元化、复杂化发展趋势，传统的审计技术和审计手段面临严峻挑战。问题线索要从大数据中寻找疑点，这就对审计人员的知识结构提出了新的挑战。大数据的应用需要既懂计算机、数据库又懂审计的复合型人才。目前，部分商业银行的审计队伍缺乏中高端审计人才，影响了审计全覆盖的深入推进。

（三）审计结果运用水平不高 制约了经济责任审计全覆盖

审计结果有效运用是经济责任审计全覆盖取得成效的关键环节，经济责任审计结果只有得到被审计单位及相关部门的有效运用，审计全覆盖的深度才能得到有效保障。对于审计揭示问题的整改，有的单位知错认错不改错，审计部门缺少强制执行措施，导致屡审屡犯情形得不到根治。对于审计结果的综合运用，部分商业银行尚未形成系统性的工作机制，经济责任审计工作的初衷是通过审计监督，促进对被审计单位查出问题得以整改落实，建立长效机制，实现规范有效的内部控制，促进领导干部依法履行经济责任。如果对审计结果运用不到位，就造成审计资源的浪费，也会影响经济责任审计全覆盖的成效。

（四）离任审计的滞后 制约了审计结果的运用

审计结果有效运用，是审计全覆盖取得成效的“最后一公里”。近几年经济责任审计揭露的问题、提出的建议、移送的案件线索得到了各级领导和相关部门的高度重视。但在审计结果运用的时效性、力度等方面还有欠缺，特别是先离任后审计的做法使审计结果滞后，容易造成审计归审计，任用归任用，一定程度上影响审计监督作用的有效发挥。

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四、经济责任审计全覆盖的实现路径探索

经济责任审计全覆盖，是经济责任审计发展到一定阶段的必然产物。它的实现不可能一蹴而就，需要在探索中循序渐进，可以从以下路径开展积极尝试。

（一）科学谋划明确路径 实现审计对象全覆盖

审计是党和国家监督体系的重要组成部分，探索推进审计监督全覆盖是审计事业发展的必然趋势。经济责任审计全覆盖工作不应停留在理念、概念层面，要积极探索具有操作性的工作路径。当前，审计全覆盖工作从范围、重点、成效等多维度仍存在不足，要将全覆盖工作向深层次推进，需要明确全覆盖新目标，一是完善经济责任审计对象分类办法，关注重大政策和部署对经责审计的影响。二是建立审计事项清单为基础的操作指引，整体提升审计质量，以培训提高审计人员的综合素质。三是完善领导干部经济责任审计量化评价指标，更准确地运用于领导干部经济责任评价工作。四是推进审计成果利用全覆盖。拓展经济责任审计成果利用的价值，探索审计成果综合运用的有效方法。五是开拓新思维，探索建立经济责任审计大数据模式。六是既查深查透，力争做出精品项目，也要优化流程、提高效率，科学有序推进审计监督“全覆盖”。

（二）探索创新审计技术方法 实现经济责任审计技术手段全覆盖

一是要将经济责任审计与专项审计调查等相结合，提高对领导干部任职行为的综合评价，发挥好经济责任审计的作用。二是要向大数据要资源，借助信息技术创新审计方法，提升大数据审计能力，提高审计的质量和效率，在广度和深度上突破传统审计局限性。加大对单位数据、业务数据、财务数据、行业数据和宏观信息的挖掘分析，从不同纬度、不同权重进行对比、关联分析，从而探索建立准确、客观的评价指标体系。以笔者所在单位为例，把数据分析作为审计工作常用手段，不断探索开展信息化审计，不断探索审计数据归集。目前我们已建立较为全面的省级审计数据资源体系，审计信息系统在2021年获得中国金融数字科技创新大赛“数字科技创新奖”。

（三）抓好整改严肃问责 确保经济责任审计结果运用全覆盖

审计工作成果是开展审计工作的核心，是审计项目最终结果的体现，其运用是审计部门的关键性工作环节。跟踪审计的最大优势在于其及时发现问题并予以纠正，同时督促相关责任单位做好整改。一是完善经济责任审计质量控制，全面规范审计计划、审计实施、定期报告、问责处理等全过程管理，及时研究解决审计工作中遇到的突出问题，明确质量控制组成员在经济责任审计工作中的责任职责，确保组内成员职能充分发挥。二是完善审计查出问题整改情况反馈机制，审计部门应充分完善审计结果应用机制，根据经济责任审计结果报告，向被审计单位发送审计报告及整改通知书，把审计整改情况和审计整改落实作为领导干部个人和相关单位的考核指标。通过审计回头看、召开专题会议等形式定期调查被审计单位落实审计整改的情况。三是让审计整改在考核问效中占据更大比重，让审计结果在干部任用过程中发挥更关键的作用，以结果运用增强经济责任审计全覆盖的权威性。四是建立审计结果应用机制。对未执行规章制度的，按照有关规定进行问责处理；对于违法违纪人员移交纪检监察部门处理。要通过严格审计整改落实，从源头上促进被审计单位业务管理的进一步完善，以严肃整改倒逼责任落实并增强全覆盖的有效性。

（四）统筹整合审计资源力量 为推进全覆盖提供有力保障

一是要加强审计队伍自身建设，以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信，努力建设业务精通、作风务实、信念坚定、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍。二是要提升审计部门统筹能力，统一调配审计力量，采取“大兵团作战”、上下左右联动，降低审计成本，提高审计工作效率和质量，特别要注重审前研究和非现场审计工作。三是要打破省级审计、内部审计和其他监督部门的资源、信息壁垒，形成监督合力，节省审计资源，形成高效能高质量的全覆盖局面。四是充分发挥内部审计的作用。内部审计资源力量不足的，可以通过“以审代训”等方式提高其审计监督能力。另外与其他监督部门之间的信息交互方式，应形成规范制度。五是把审计人员的持续性培养作为整合人力资源、提高审计效率的重要措施，努力在培养“一专多能”的复合型人才上下功夫，对外多措并举聘用懂审计业务核计算机技术的专业人才，对内加大培训力度，内外结合，带动审计人员整体素质的提高。

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五、总结

经济责任审计具有其他审计工作不可替代的优势，既可以保证商业银行财产的完整安全，又可以实现领导干部的有效监督，促进廉政建设。因此更应该建立审计全覆盖的良好环境、明确审计对象、整合审计资源、促进审计结果运用等多种措施的具体运用，逐步加强经济责任审计全覆盖。

（作者：杨万荣 单位：广东省农村信用社联合社佛山审计中心）