国务院国资委印发的《关于中央企 业加快建设世界一流财务管理体系的指 导意见》(以下简称《指导意见》)提出，建 立世界一流财务管理体系，要完善全面 预算、合规风控、财务数字化、财务管理 能力评价 、财务人才队伍建设五大体 系 。其中，完善纵横贯通的全面预算管 理体系作为五大体系之首，在建立世界 一流财务管理体系中具有重要地位。
建设“世界一流”的关键和保障
“完善纵横贯通的全面预算管理体 系不仅是建立世界一流财务管理体系 的关键举措，也是央企实现‘治理现代 化 ’，加快建设世界一流企业的重要保 障。”郑州航空工业管理学院商学院教 授张功富表示，作为一种整合性管理系 统，预算管理通过企业内部各个管理层 次的权利和责任安排以及相应的利益 分配，在现代公司治理中扮演着重要的 角色和地位 。 因而，央企要实现治理现 代化，完善纵横贯通的全面预算管理体 系是必不可少且有效的手段。
全国高端会计人才、中国电信股份 有限公司山东分公司财务管理部副主 任谷洪才表示，企业或多或少都有预算 管理，但对如何利用预算工具落实战 略、指导经营行为、分析评价经营成果 并没有统一的认识 。 而《指导意见》系 统说明了将预算管理从跨部门协同、多 方联动的“横”，覆盖全部企业和预算单 元、全部链条的“纵”两个大方面构建全 面预算管理体系，对企业如何设计预算 管理架构、如何实施预算管理、如何建 立组织和制度体系都有着非常重要的 现实意义。
“作为完善和打通五大体系的基 础，全面预算管理体系对于整体财务管 理工作非常重要。”中国电信股份有限 公司济南分公司财务部经理武传钦认 为，其意义主要体现在两方面：一是全 面预算管理属于战略财务范畴 。其内 容不仅包括财务预算，还包括业务计 划、人力资源预算等各个领域，覆盖了 全部管理链条、企业的预算单元，需要 跨部门协同、多方联动。
二是全面预算管理作为五大体系 之首，也贯穿于其他体系之中，通过预 算的过程管控约束业务模式的规范和 风险行为；以完善的财务数智体系，推 动预算数据的准确性和执行的监测及 时纠偏 。好的预算管理，其本质是对业 务管理全过程进行数据收集和建模的 过程 。 同时，预算及执行数据是系统科 学评价体系的基础之一。
目标要求明确 可操作性强
为完善纵横贯通的全面预算管理体 系，《指导意见》提出实现财务预算与业 务、投资、薪酬等预算的有机融合，建立 高效的资源配置机制，强化预算执行结 果考核评价等一系列具体举措和目标。
“这些举措从企业战略、中长期规 划，到预算编制的模型、指标体系，以及 预算执行分析、考核评价，从全流程闭环 管理的角度提出各项具体举措。各项举 措言简意赅地明确了企业在预算管理过 程中的动作、要求和目标，可操作性和指 导性强，便于落地执行。”武传钦说。张功富对此表示赞同 。他举例说， 《指导意见》提出通过完善全面预算管理 的组织、管理和制度 3 个体系实现财务预 算与业务 、投资 、薪酬等预算的有机融 合，这是全面预算管理有序开展的组织 和制度环境，对于全面预算管理能否正 常运行并发挥作用起到关键性的主导作 用 。对于确定预算指标这一预算编制的 核心问题，《指导意见》对资本性支出预 算和经营性支出预算分别提出了科学测 算和持续优化的要求，将搭建匹配企业 战略的中长期财务预测模型作为完善预 算编制模型的措施之一。
“对于业务预算和投资预算的边界和 红线，《指导意见》很明确，那就是财务承 受能力 。这是《指导意见》的总体要求提 出的‘ 更好统筹发展和安全 ’的具体措 施。”张功富说。
事实上，中央企业近年来紧紧围绕 “培育具有国际竞争力的世界一流企业”
目标，坚持不断完善并优化全面预算管理 体系 。从中国电信全面预算管理工作发 展情况来看，基本按照《指导意见》的思路 在推进，建立了“规划、预算、资源配置、业 绩考核”四位一体的全面预算管理体系。 同时，为保证预算执行的力度，实现预算 的责权利匹配，在责任预算管理方面持续 深化，横向推动前后端业务部门深度参与 预算管理，从业务源头对各项成本费用进 行管控。
谷洪才介绍说，近两年，中国电信山 东分公司在集团预算管理基础上，着重 构建了“横纵结合的矩阵式责任预算管 理体系”，以责任预算为抓手，从横向部 门协同 、专业线协同和纵向省 、市 、县协 同两个层面构建了“花钱必问效、无效必 追责、有效必奖励”的完整责任体系 。全 面预算成为公司上下的事，人人关心预 算，人人都有了预算的概念，价值理念深 入人心，公司的利润改善和价值提升效 果明显。
“ 目前在预算管理推进过程中，虽然 责任预算管理发挥了一定的作用，但深度 和广度不够，预算管理的主要工作仍然由 财务部门执行，业务部门效益意识和预算 管理思维还需要提升。”武传钦表示。
加快推动全面预算管理体系 落地见效
《指导意见》作为指挥棒，已经为央企 完善纵横贯通的全面预算管理体系指明 了方向，为确保相关措施见效，更需抓好 落实。
武传钦认为，这需要从强化责任落 实 、加强系统谋划和跟踪问效 3 方面着 手 。企业要做好组织领导，完善机制，压 实政治责任 、明确职责分工，确保《指导 意见》各项措施落细落实 。各级单位要 深入学习解读《指导意见》文件精神，根 据自身情况做好战略解码，制定规划和 执行计划，细化动作和措施，并认真落实 执行 。 制定适合本单位的文件制度，为 各级单位财务建设提供有力制度保障 。 整体工作要制度化、系统化，避免因各层 级落实不力，层层衰减 。 同时，加强对《指 导意见》贯彻落实情况和各级单位财务建 设工作成效的评估，评估结果可纳入各级 单位领导班子和领导干部的考核，形成闭 环管理。
在强化责任落实方面，张功富强调了 企业“一把手”抓总负责的重要性。“全面 预算管理体系的全面性，决定着这项工作 涉及企业各个部门 、各个体系 、各个层 级 。 因此，根据《指导意见》的精神，企业 ‘一把手’应抓总负责，总会计师或分管财 务工作的负责人牵头落实，财务部门具体 组织实施，各职能部门和各级子企业协同 联动，共同推动全面预算管理体系的落地 见效。”他说。
谷洪才认为，除了结合企业自身实际 强力推动，还要大胆创新方法，探索新路 径 。在他看来，预算管理只有方向，没有 固定的模式，只要适合企业能够实现目标 的就是应该鼓励的 。 同时，注意行业内、 企业不同单位之间的经验交流，加大优秀 经验的复制推广。
在纵横贯通的全面预算管理体系落 地的过程中，数字化转型和人才建设同样 重要。
“数字化开道，全面预算管理才能奔 跑 。基于大数据的预算编制依据更加科 学，基于人工智能算法的预算编制模型预 测结果更加准确，动态实时的预算执行跟 踪、监测和分析更加及时有效，通过系统 自动执行的边界和红线约束更加刚性。” 张功富表示，财务人员自身要树立终身学 习的意识，加强学习 。财务部门要建立学 习型财务组织，定期组织财务人员学习新 知识新业务，拓宽知识面，提高综合素质。
谷洪才进一步表示，预算绝对不能 是财务人员闭门造车，不能就数字论数 字，必须全员参与，全流程渗入，各部门、 各单元积极参与，身在其中才能达到预 算目标 。 同时，预算管理是实现业财融 合很好的抓手，通过预算可以将财务与 业务完美地融合，实现互促互长共生的 和谐目标。