一、预算管理一体化的总体建设情况

（一）实施背景

随着经济发展进入新常态，财政收入难以持续高速增长。特别是2018年减税降费政策实施以来，中央和地方收入增速均明显回落。加之全球疫情仍在持续演变，外部环境更趋复杂严峻，经济全面复苏基础还不稳固。同时，刚性支出有增无减，收支矛盾持续突出，财政可持续性面临诸多挑战。综合看，财政在今后较长一个时期仍将处于“紧平衡”状态。

在这种形势下，推进预算管理一体化建设，目的是以系统化思维和信息化手段支撑预算管理，规范各级预算管理工作流程，统一数据标准，推动各级预算管理规范化、标准化和自动化，意义重大、影响深远。推进预算管理一体化建设，有利于规范预算管理，提高预算编制水平，清理虚报虚高的预算支出项目，杜绝虚增财政收入和支出等行为；有利于落实过紧日子的要求，硬化支出预算执行约束，严控预算追加事项，防止违反预算规定乱开口子；有利于提升财政资金配置效率，以绩效为导向优化支出结构，保障好支撑经济社会发展和关系民生福祉的重点项目，提高财政资金的使用效益。

（二）目标内容

预算管理一体化建设构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，实现各级财政部门对预算管理的动态反映和有效控制，推动预算管理迈上新台阶。主要内容可以概括为五个“一体化”。

1、政府预算管理的一体化。统一各级财政预算管理规则和管理要素，建立健全上下级预算的衔接机制，实现逐级汇总编制真实完整的全国预算，动态实时反映预算资源的分配、拨付、使用情况，并对非财力性转移支付项目跟踪问效，及时掌握各级预算落实党中央、国务院决策部署情况，增强政府宏观调控能力。

2、各部门预算管理的一体化。各部门及所属单位依法依规将取得的各类收入纳入部门和单位预算，执行统一的预算管理制度。各部门统筹使用好本部门非财政拨款收入等各项收入和各类存量资金资产，突出保障重点支出需求，提高资金使用效益和资产配置效率。

3、预算全过程管理的一体化。整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节，强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制，预算执行结果及形成资产情况作用于以后年度预算编制，同时推进绩效管理与预算管理各环节深度融合，形成预算全过程的管理闭环。

4、预算项目全周期管理的一体化。预算管理各环节以预算项目为基本单元，依托项目库对预算项目全生命周期实施管理。预算支出以预算项目形式全部纳入项目库，加强跨年度项目支出、政府偿债支出、政府承诺或做出的各类中长期支出事项等与各年度预算的衔接，更好地统筹未来财政收支，增强中期财政规划对年度预算的约束，加强跨年度预算平衡。经常性项目、延续性项目及当年未安排的预算储备项目，自动滚入下一年度，促进准确、高效编制预算。

5、预算数据管理的一体化。实现各级财政预算数据生产和对接传输的标准化。坚持部门和单位财务管理主体责任，集中单位会计核算、资产管理、账户余额等预算数据，实现财政部门与单位主管部门共享共用。各省预算管理一体化系统集中地方各级财政预算数据，并与中央财政系统对接，实现全国预算数据的集中管理。

（三）主要做法

为与财政部预算管理一体化建设框架有效衔接，我省统一对标《规范》和《技术标准》建设本地区的预算管理一体化系统，建设思路是：通过嵌入系统的管理规则，规范预算管理和硬化预算约束，并与财政部联网对接，同时实现各级预算数据的集中统一管理和上下贯通。具体体现在“四个统一”，即统一业务规范、统一技术标准、统一对标改造、统一管理数据。

1、统一业务规范。

对照财政部制定的《业务规范》，结合我省预算管理实际，我们研究制定了《江西预算管理一体化规范》。业务规范按照预算管理主体流程，分为基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计管理、决算和报告、账户管理等9个部分以及5个附录，涵盖预算管理的主要环节。

2、统一技术标准。

对照财政部《技术标准》，依据我省业务规范，我们制定了《江西预算管理一体化系统技术标准》。预算管理一体化建设坚持统一标准而不是统一软件，方便进行个性化功能开发和发挥不同软件公司专业特长。《技术标准》主要包括概述、系统描述、数据描述、数据技术标准、其他技术标准5章，14项预算管理一体化系统外部接口标准、全国数据汇总标准等附录，主要就预算管理一体化系统建设有关的数据结构进行规范，对系统的数据描述、接口标准、逻辑库表、系统软件质量标准等技术标准做出规定，用于预算管理一体化系统的设计和开发、与其他系统的对接以及数据交换与共享等，保证《规范》规定的管理流程、管理规则和管理要素贯彻落实到预算管理一体化系统中。   

3、统一对标改造。

严格对标《规范》和《技术标准》开展预算管理一体化系统建设，是实现预算管理一体化建设目标，推动深化预算制度改革的核心基础。全国一体化系统建设有“三种模式”，一是自建模式，如陕西省、广东省；二是跟从模式，主要跟从河南省、海南省、河北省；三是升级改造模式，如云南省、宁夏。我省预算执行等系统已实现省级大集中，因此采取升级改造模式，严格对标财政部的业务规范和技术标准，对现有软件模块升级改造，对缺省的模块重新建造。财政部将对各地建设的预算管理一体化系统进行严格评估，确保系统符合《规范》和《技术标准》。

4、统一管理数据。

财政部建设全国预算管理数据汇总系统，通过该系统向地方下发有关基础信息、决算和报告参数、下达转移支付预算指标。省级财政部门通过全国预算管理数据汇总系统，按T+1的时间要求，将集中管理的全省各级预算数据上报财政部，实现全国预算数据的集中管理和动态汇总分析。

（四）实施现状

根据财政部统一部署和省委、省政府工作要求，我省预算管理一体化遵循“统一要求、统一规范、统一标准”原则，采取“分步实施、稳步推进”思路建设。

1、分阶段推进。主要采取数据省级大集中模式，坚持高起点谋划、高水平开发、高效率贯通，将一体化建设统筹划分为业务规范梳理、软件研发测试、上线试运行、全部扩面上线等四个阶段，严格按照各个阶段序时进度，稳步推进实施。

2、分批次推进。2021年1月份，选择省本级、南昌经开区、明月山风景区开展先行试点。5月份，将试点范围扩展到南昌市、抚州市、赣江新区等29个县（区）。9月底，在总结试点经验的基础上，不断优化系统功能，并向其他112个财政区划全面推广，实现全省各级财政、各级预算单位全覆盖。

3、分模块推进。紧盯预算管理一体化系统建设目标任务，按照系统划分为九大业务模块，倒排时间推进，确保按时保质完成各项建设任务。2021年1月1日，账户模块、支付模块上线运行；5月底，基础信息、项目库、会计核算模块上线运行；8月份，部门预算编制模块上线运行；11月份预算调整调剂模块上线运行。

经过各级财政部门的艰辛奋战，截至2021年底，全省142个财政部门、2.3万个预算单位全部纳入一体化系统，并通过一体化系统编制2022年部门预算，实施2022年预算执行，下达2022年转移支付预算，基本能够支撑财政预算管理业务,初步完成阶段性目标任务。

二、预算一体化建设下执行管理中存在的问题

对照预算管理一体化建设的目标要求，当前预算执行工作还存在一些问题，有些甚至是瓶颈性问题，制约了一体化建设工作的深入开展。全面深化预算管理一体化建设，必须坚持问题导向，加强顶层设计，通过制定统一的管理规则，明确具体的管理路径，增强一体化建设的系统性、整体性、协同性，重点解决当前预算执行管理中存在的难点问题，主要表现在以下几方面：

（一）预算管理理念更新慢。预算管理一体化对标现代预算管理制度改革进行建设，与现有的预算管理制度相比，其管理理念、业务流程和管控规则等发生了重大变化。此外，一体化系统彻底改变了以往的操作界面、操作习惯，尤其是政府预算编制、部门预算批复、预算调整调剂等业务从线下搬到线上操作，再叠加软件运行不顺畅、全省事业单位改革等因素，一些地方的财政财务人员短期内很难适应新情况新变化，工作中容易出现差错，有些业务反复操作，影响工作效率。

（二）预算执行与预算编制脱节。目前预算编制、预算执行等管理过程中具体的流程、规则和管理要素基本都由各级财政部门分别制定，在不同层级、主体、环节衔接不够，这导致预算编制和执行脱节、政府预算和财政决算、部门决算衔接不够，缺乏动态掌握预算编制和执行情况的机制，具体程序、时间要求、分类标准、数据口径等许多方面存在差异、难以有效衔接。

（三）预算执行约束制度不够完善。当前一些地方建设项目、专项债项目的执行与预算衔接不够；跨年度结转有关事项尚未形成有效的规则；对部门和单位预算执行的约束机制尚未形成，预算约束仍不够有力，地方政府违法违规举债仍有发生，个别地方不顾财政承受能力承诺中长期支出事项等，加剧了财政风险。

（四）预算执行效能未充分发挥。由于部门预算、国库集中收付、政府采购制度等各项预算制度改革较为分散，形成有效统一的、贯穿管理全流程的预算执行规范还需要作进一步努力。各类预算执行管理信息系统分散开发，难以相互衔接，无法进行有效的信息共享利用。这些情况导致当前各级预算执行管理存在一些实际问题，有的还是瓶颈性问题，不利于预算法律法规在预算管理中的贯彻落实，也不利于各项预算执行改革措施的协调推进实施，制约了现代预算执行效能的充分发挥。

（五）预算执行监管力度有待加强。当前仍有相当规模的单位部门收入还游离于预算管理之外，预算单位会计核算目前仅解决了财政拨款范畴，财政部门对财政拨款之外的部门收支管理监管还缺乏技术手段，也缺少对单位账户资金的流水监督。单位会计核算、资产管理、账户余额等执行数据，还未实现财政部门、单位主管部门一体化贯通、共享共用，特别是“三公”平台监管还不到位，不利于统筹用好各类公共资源，也不利于财政资金使用效益的充分发挥。

（六）一体化系统技术投入足。参与一体化建设的公司比较熟悉财政业务，但缺乏云计算、微服务、分布式开发等最新的互联网开发经验和技术储备，投入一体化建设的技术力量十分有限，导致建设进度慢、用户体验感差、系统运行不稳定，处理高并发和大运算业务时会出现性能瓶颈和功能受阻情况，无法满足全省集中的一体化业务要求。此外，系统运行存在隐患。使用免费的开源云平台，难以提升系统功能完善性、性能稳定性等。软件的开发、实施、运维由同一家公司承担、各自封闭运行，无法形成有效的相互促进相互制约的约束机制，特别是有些运维工作依赖技术人员在后台处理，给系统稳定运行、财政资金安全带来一定风险。

三、预算管理一体化的改进措施

预算管理一体化集成一系列机制创新，是一次划时代的预算管理大变革。它既是财政部门的一次自我革新，也势必对预算单位财务管理带来积极而深远的影响。预算管理一体化系统规范了政府和部门收支预算管理执行的管理流程和规则，进一步完善了国库集中支付运行机制，促使财政资金提质增效，结合我省预算管理一体化系统建设实际情况，可以从以下几个方面继续提升预算执行管理水平：

（一）加强源头管理，建立预算编制执行衔接闭环机制。整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等环节，同时推进绩效管理与预算执行管理各环节深度融合，形成闭环式管理链条。

——强化年度预算的控制力。坚持“先有预算、再有指标、后有支出”，建立“支出预算余额控制支出指标余额、支出指标余额控制资金支付”的控制机制，实现预算编制与执行有效衔接、相互制衡。支出预算和收入预算遵循“同增同减”原则，确保全面完整反映收支预算，真正做到预算管理源头数据无缝衔接和有效控制。预算形成指标，指标控制支出，遵循“此增彼减”原则，切实硬化预算约束，真正做到支出以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。通过以上制衡衔接机制，确保部门预算、单位预算编实、编细、编全，并在执行过程中形成闭环。

——落实预算单位主体责任。督促部门单位切实履行预算执行主体责任，运用系统一体化思维，坚持“先谋事、再排钱”，依托项目库对预算项目实行全生命周期管理，未入库项目不得安排预算，彻底改变“钱等项目”的现状。通过一体化实行全流程电子化管理，取消用款计划，合并支付方式，增设校验机制，预算单位足不出户即可全天候办理用款业务，实现“人不跑腿、数据跑路”。

——提高财政资金使用效益。通过一体化系统信息网络等电子化手段，实时动态监控预算执行管理的全过程。预算单位在资金使用过程中，发现误用预算项目、支出功能分类科目、支出经济分类科目等事项时，可在可用指标范围内进行线上申报调整。年终系统按设定的规则自动计算各单位结转结余资金，除科研项目、债务资金外，当年结余资金和延期使用一年以上的结转资金全部收回财政部门，从而加快财政资金周转，提高资金使用效益。通过一体化系统，实现事前、事中监控和事后跟踪反馈，对发现的违规问题及时纠正处理，防止财政资金滥用行为，使用款单位“不敢、不能、不想”违规，确保财政资金使用效果。

（二）搭建云平台，建立完善全覆盖、全链条的预算执行控制机制。预算管理一体化借鉴系统科学的原理和工作方法，整合完善预算执行管理流程和规则，并实现业务管理与信息系统紧密结合。要发挥系统整体功能最大化，达到系统整体目标，必须加强各组成部分的相互制衡控制，从而支撑系统发挥好整体功能。

——加强预算执行衔接。强化上下级部门间预算执行业务和事项衔接，使一体化管理系统能够集中反映单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理、采购管理、财务报告等信息，支持预算编制电子化和预算执行的实时反映，更加真实、全面、动态反映预算执行管理业务全貌。

——强化预算约束力度。利用预算管理一体化统一预算管理业务流程、管理要素和控制规则，搭建统一的财政云平台，改变目前各级财政预算执行管理“各自搭台、分头唱戏”的现状，全省各级财政部门和预算单位全部通过一体化系统办理预算执行各项业务，提高执行管理的标准化、自动化水平，保证各级预算执行管理规范高效。

——贯通预算执行各环节。将采购、非税、绩效等既有系统通过接口模式与一体化系统联通，全线贯通预算编制、预算执行、预算批复、决算和报告等各环节，实现预算管理一体化无缝对接。各环节从整体角度考虑设计，以全面提升算编制的科学性、预算执行的规范性和预算执行结果的有效性。

（三）打破信息孤岛，建立预算执行信息反馈高效机制。依托一体化系统，不断丰富信息公开内容和提高信息公开的时效性，满足人民群众对财政透明度和政府履职尽责情况日益增长的关切，更好地接受外部监督。

——自动编报财政收入报表。通过一体化系统，实现旬、月报、财政决算等报表信息自动生成。对应人行TIPS系统设置财政收入口径转换规则，自动采集人行金库日报表中税收收入、非税收入等信息要素。其中涉及各地收入体制调整等事项，建立中转模块，最终实现相关报表分科目、分级次自动生成。

——实现信息系统互联互通。预算一体化系统内各组成部门要发挥整体性功能，不仅是指现有现有信息系统的互联互通，而是系统内控制要素的含义、适用范围、分类标准、控制口径保持一致，通过统一管理流程和规则来归集信息，将信息集中管理，从而实现全流程控制。如按照一体化管理要求，行政事业单位国有资产年度报告也需在一体化系统中生成，资产报告与政府部门财务报告要做好衔接，同一口径的数据要保持一致。下一步还应逐步推动实现一体化系统与外部信息系统的联通和信息共享，如获取税务、人民银行、人社、海关等税收征缴、人行库报、单位人员编制情况等信息，扩大信息共享范围和深度，提升预算执行分析效率。

——提高部门单位财务报告质量。部门和单位要依据一体化系统中的电子支付凭证进行会计核算，并按照一体化系统统一制定的接口标准及时将会计核算信息传送同级财政部门，逐步实现同级预算单位会计核算信息的动态反映和集中存放，达到统一数据口径、提高数据质量的目的。如预算单位依据核对无误的会计核算结果自动生成本单位的资产负债表、收入费用表、明细信息表等相关会计报表，并生成本单位财务报告。在此基础上，通过抵销生成本部门财务报告。系统在支付凭证中增加“部门内”和“部门外”要素，抵销时根据这些要素对部门内部交易事项进行匹配，从而提高信息处理和控制的自动化水平，提高政府部门财务报告编制质量。

（省财政厅国库处   苏昌平  聂和生  周县来  肖  璐  周小春    叶  丹）