永州市财政局 欧雨祥

数字财政或称智慧财政，是数字经济的一个重要领域，是经济发展的综合反映。数字财政是政府数字治理的基础和重要支柱。数字财政即预算管理一体化系统，是财政、财务管理工作数字化转型的集中体现，是以项目引领，横向到边，中央省市县上下贯通；纵向到底，实现预算编制、预算执行、会计核算、财政决算、资产管理、政府采购、内部控制、会计监督和绩效评价等一体化、全流程管理，强化预算约束、执行监控和绩效管理，不断提升资源配置效率和资金使用效益，体现了精准精益管理的理念。数字财政的深化改革必将对政府会计职能的履行产生重大影响。

一、数字财政建设

数字财政是以预算管理为核心，将制度规范与信息系统建立紧密结合，以系统化思维整合财政各业务环节，将规则嵌入系统，构建以预算项目全生命周期管理为主线，覆盖所有财政资金集中部署、分级使用全过程的预算管理一体化系统。系统性推进数字财政建设进程，最终实现技术进步和制度优化的深度融合，让数字财政真正成为提升财政治理能力的推进器。

中央部署：为了贯彻落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》精神，财政部要求各地进一步提高对预算管理一体化建设的认识，深入学习领会习近平总书记关于以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的重要讲话精神，有力推动预算制度改革。财政部制定发布了《预算管理一体化规范（试行）》 《预算管理一体化系统技术标准》 《预算指标会计核算实施方案》和《预算管理一体化要素目录》等规范性文件。预算管理一体化建设在总结历次财政预算改革经验基础上，将制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统强化制度执行力，为完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度提供基础保障，有利于加强中央与地方协同配合，强化全国“一盘棋”思想，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。数字财政建设内容包括：基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等8个部分。为实现预算指标的统一、规范核算管理，由各省统一业务模式、标准规范。

——在系统建设上，借助云计算、微服务、大数据等先进技术，实现业务衔接、管理流程、数据标准、信息资源的省到市县一体化，系统开发集中管控，系统资源集中部署，系统问题集中解决，同时将制度规则嵌入一体化系统，硬化预算约束和管理控制，真正实现制度管人。

——在业务管理上，由各省统一业务模式、标准规范，初步形成了以项目为源头的全生命周期管理机制和“无项目不预算”“无预算不支出”等顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制，实现省级财政预算管理业务流程规范化闭环、纵横向标准化贯通和数据完整集中汇聚。

——在数字应用上，预算一体化系统实现集中支付、转移支付、直达资金监控、资产、采购、惠民“一卡通”等财政内部系统和银行、税务、统计等外部系统的数据衔接和实时汇聚，加强数据的管控、汇聚、治理、分析和展现，为财政管理从经验判断向“数字化”转型奠定坚实基础。

——构建“记录、控制、报告、对账”预算指标账全方位管理机制，实现财政管理“横向闭环”，对预算指标的相关环节等实现“自动记录”“自动控制”“自动统计”“自动稽核”。

——进一步规范提升预算管理、预算执行、单位资金管理水平，全面强化提升财政“内生管理”。通过预算指标账复式记账分录，全过程记录预算指标业务流程，有效衔接上下级预算指标，及时掌握预算指标的增减、来源及状态，推动预算管理业务流程更为标准、规范、透明等。

——建立健全上下级财政预算管理衔接，实现财政管理“纵向贯通”。通过预算指标账，实时掌握下级财政部门预算管理情况以及转移支付资金在基层的最终使用情况，提高上下级财政预算管理对接、年终结算等工作的效率和质量。

财政部要求各地在推进预算管理一体化建设中，参照《规范》开展预算管理一体化建设。

湖南建设：按照《财政部办公厅关于做好地方预算管理一体化建设工作的通知》要求，湖南财政严格对标财政部《预算管理一体化规范（试行）》和《预算管理一体化系统技术标准》完成主体功能开发，上线内容包括：基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整调剂、预算执行、会计核算等7个模块，统一全省业务标准规范。后续按照财政部统一部署和我省预算管理一体化系统建设实际逐步上线非税收入、资产管理、债务化解、政府采购、直达资金监管等业务模块。

湖南规范预算管理一体化业务要求做到：

1.建立健全预算项目全生命周期管理机制，构建预算项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等各阶段全生命周期的管理机制。完善以项目为源头的预算管理机制，完善项目预算分年度安排机制，实时记录和动态反映项目全生命周期的预算管理信息。

2.按照预算管理一体化建设规范，统一预算管理要素，建立健全统一的财政预算数据标准管理机制。

3.建立健全省市县区行政区划上下级财政间预算管理衔接机制，实现自动汇总预算、动态掌握各级预算编制和执行情况，实现上下级转移支付预算的严丝合缝，对转移支付项目的动态追踪。

4.建立健全政府预算、部门预算、单位预算之间的衔接机制，突出政府预算在收支总额控制中的地位和作用。明确政府预算的测算规则和政府预算对部门和单位预算的控制规则，明确政府预算项目与部门预算项目的衔接规则。

5.建立健全国库集中支付管理机制，进一步优化国库集中支付制度的运行机制。建立或优化国库集中支付业务流程，通过项目预算指标直接控制资金支付。

6.建立健全结转结余资金预算管理机制，加强结转结余资金回收效率和统筹使用。严格按规定计算结转结余资金，建立结余资金收回机制。

7.建立健全单位资金管理机制，加强单位事业收入、事业单位经营收入等各类单位资金的预算管理。明确单位资金收支全部列入预算，硬化单位资金预算对支出的约束，强化对单位资金核算的监督管理。

永州实施：永州财政作为湖南全省第一批上线新系统预算执行相关模块的市州财政部门，2021年5月27日“数字财政”成功上线运行，使用新系统开展预算执行业务，顺利完成第一笔资金支付和会计记账。2022年6月，永州经济开发区、回龙圩管理区和金洞管理区3个特定区域预算管理一体化数字财政三大域系统快速实现全面准时上线运行。为了把该项工作抓紧抓实，永州财政把预算管理体制改革建设列为“一把手工程”，确保按时按质完成预算管理一体化建设任务，确保本级财政相关业务办理平稳过渡。作为全省非税收入电子缴款书4个试运行地区之一，2022年上半年率先在全省成功开具首批电子缴款书，提前两个月全面完成省定试点目标任务，为加快实现非税收入收缴电子化与电子缴款书“横向到边、纵向到底”，贡献了永州力量、永州经验。

二、政府会计的基本职能

会计核算职能与财会监督职能属于会计的基本职能，前者称为“反映职能”，贯穿于整个会计活动之中；后者则称为“控制职能”，主要是促使经济活动按经济法律规范运行。

（一）政府会计的反映职能

政府会计核算的职能，是指政府及其工作部门用于确认、计量、记录政府受人民委托管理国家公共事务和国家资源、政府采购、国有资产的情况，报告政府公共财务资源管理的业绩及履行受托责任的各项活动事项。

政府会计核算依据与特征：概括起来可称为“一项制度，两个体系”，即政府会计准则体系、政府会计制度体系和政府财务报告制度。一是政府单位执行统一规范的政府会计准则和会计制度。无论是政府的行政部门、非行政部门或是其构成实体等，执行的准则和制度是统一的，不是分类的(如我国预算会计就是分类的，包括总预算会计、行政单位会计、事业单位会计、基本建设会计)，所有政府单位使用的政府性资金和管理的政府性资产，所有的政府活动形成的财政资源和财政责任，都要纳入政府会计的核算和管理。二是实行政府财务报告制度。政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准，提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果。政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准，全面系统地反映财政预算执行和政府单位的财务活动及财务状况，综合披露政府及政府单位的资产、负债和净资产的真实信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况。三是提供科学有效的政府会计信息。政府会计全面系统准确地反映政府资产负债状况、政府预算执行情况及政府的经济活动状况，这些科学有效的信息有利于立法机关对政府的监督，有利于强化政府的会计责任，有利于政府自身的科学民主决策，有利于推进宏观经济管理。

政府会计的职能目标：政府会计的基本目标以反映政府受托责任的履行情况为主。政府会计的职能目标有二：一是提供有助于广大使用者对资源分配作出决策以及评价会计主体财务状况、业绩和现金流量的信息。二是反映会计主体对受托资源管理责任，提供有助于预测持续经营所需资源、持续经营所产生资源以及风险和不确定性的信息。（二）政府会计的控制职能

政府会计的控制职能包括三个方面：一是监控预算执行过程的合规性。从预算会计系统中产生的关于拨款和拨款使用情况的信息，是政府财政国库等核心部门与为数众多的支出机构实施有效监控预算执行过程、确保预算执行合规性的前提条件。在任何国家，支出机构和核心部门都需要了解预算执行过程的实际收入、支出去向与数额、收支进度等重要信息，并将这些信息与预算数据进行对比，寻找差异信息、分析差异的性质及导致差异的原因等，以便及时采取相应的调控措施，确保预算得以正确执行。二是提高财政公开透明度。核算与报告政府资产、负债是实现财政透明度的核心。政府会计系统通过核算与披露政府资产、负债与净资产等相关信息，为公众及相关群体全面理解政府可控资产总量与构成以及负债、承诺以及应承担的社会义务的规模与结构等提供至关重要的基础性数据，据以正确评价政府的履责能力与持续性，提高财政透明度。三是评价政府绩效，解脱受托责任。政府会计是帮助政府履行和解脱公共受托责任的重要手段和途径。政府会计系统核算与披露政府收入与取得代价配比、费用与部门、项目、服务间的投入与产出配比等相关信息，为公众及相关群体评价政府工作绩效、解脱公共受托责任提供信息途径。

核算职能与监督职能之间具备了既互相制约又互相联系的关系。其中核算职能是控制与决策的基础，而控制以及决策职能必须借助于核算所反映出来的信息，才能够具备真实性、合法性以及合理性。

三、数字财政财政建设对政府会计职能的影响

预算管理一体化在财务会计工作领域的广泛应用和推广，将对政府会计职能和广大财务会计工作者的工作能力产生重大影响。

（一）预算管理财务管理水平再上新台阶

数字财政聚焦财政管理模式优化和业务流程再造，纵向实现省市县乡各级数据联通，将控制规则嵌入业务系统，形成顺向逐级控制和逆向实时反馈的闭环管理，为实现预算编制、执行、核算、内控、绩效、监督等一体化、全流程管理提供了足够的原生动力。实现财政总预算编制、部门单位预算编制、财政总预算执行、部门单位会计核算实现全覆盖。各级财政部门的统筹、协调、监管、上下联动等能力将大幅增强，财政运行的效率性、安全性、精准性将显著提高，为财政管理插上数字“翅膀”。

系统集成高效化。预算管理一体化系统整合替代原有独立的预算编制、预算执行、会计核算、资产管理等信息系统，打通信息孤岛，实现集中部署和统一控制，减轻了单位多头报送、审核对比、重复录入的工作量。

预算编制科学化。预算管理一体化规范要求预算项目要实施全生命周期管理，做实做细项目库。财政部各部属单位在编制2022年预算时，感受到最明显的变化就是项目金额需要以“支出标准×数量/频次”的计算方式进行测算，很大程度上杜绝了“拍脑袋”决策的情况，以系统控制将“先谋事后排钱”的理念深植人心，切实提高财政资金使用效益，把钱花在刀刃上。各单位最终要报送的预算报表由项目信息自动提取生成，无法手动修改，这也进一步要求项目实施主体做好事前谋划，提高预算编制水平。

执行监管透明化。预算管理一体化系统为部门和单位加强预算执行全过程监管提供了有力支撑。系统内置了较为强大的查询、分析功能，部门、单位可以实时查看预算执行、采购进度、资产存量等情况，对每一笔支出向上可以追溯到预算指标，向下可以跟踪到资金去向，对每一笔采购业务可以掌握实时进展，对每一件资产实行“增、用、修、废”全流程管理，消除监管盲区，一改以往部门执行监管不及时、不全面、不透明的被动局面。

预算约束刚性化。预算编制与预算执行上下联动、无缝衔接，彻底解决“两张皮”问题。系统设置了若干规则，对有疑点的业务自动提醒，不符合规定的业务自动阻断，一方面杜绝了未经批准在不同科目项目间调剂支出、账实不符等问题，另一方面层层传导压力，倒逼单位提高预算编制质量，从源头上管住、管好。同时，系统将国有资产管理和政府采购的全流程业务与预算编制、预算执行有机融合，切实加大了制度执行的刚性约束。

信息共享便捷化。预算管理一体化、集中化、大数据的系统建设理念，让项目库管理、预算编制、预算执行、资金核算、绩效管理系统从以往的“各自为政”“条块分割”到如今融为一体、共冶一炉，数据模块从互不相通变为互联互通、共享共用，形成数据大集中的模式，能满足省财政厅统计查询各市县财政局数据的需求，更快地整合资源，使得数据价值得到有效利用，也能减轻基层财务人员的数据核算上报工作量，变被动为主动，实现资源共享，保障财政数据的准确性，成为推动财政建设服务型机关的重要内生动力。（二）政府会计职能面临的挑战

现行财政总预算会计和行政单位会计只能反映预算收支执行情况，而不能提供整个一级政府的营运业绩和财务受托责任的会计信息，不利于会计信息使用者作出正确的政治、社会和经济判断。政府会计职能正面临新的挑战，表现如下四个方面：

一是会计的体系不适应财政管理体制改革的需要。尽管对预算会计管理体系不断加以修正和完善，但至今仍然没有一个正式规范的标准体系，随着部门预算的编制和国库集中收付制等预算管理体制改革的深入，客观上要求将财政总预算会计和行政单位会计统筹考虑，构建一体化政府会计。

二是核算的内容不适应政府职能转变的需要。政府职能强调政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的资金来管理国家的各项事务，包括对国有资产管理、债务管理和财政资金的使用实施有效的管理和监控，而这些都离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的科学、合理和完整的会计信息，而信息是由政府会计核算的内容所提供的完整准确的数据所支撑。我国财政总预算会计实质上只是财政收支会计，核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素。所以政府会计核算的内容不能全面地反映政府的资产、负债、净资产、收入和支出的整个财务状况，越来越不适应政府职能转变的需要。

三是核算的基础不适应财政体制改革的需要。我国的行政单位会计核算采用收付实现制，事业单位除经营业务采用权责发生制外，其他业务也采用收付实现制。随着财政管理体制改革和政府职能的逐步转变，采用收付实现制基础的局限性逐渐凸现。如不能反映那些跨年度的大宗采购项目、当期虽已发生但尚未支付的部分资金，从而会导致预算资金结余不实；.往往会混淆经常性支出和资本性支出，使这些资产的管理和监督失控；不能揭示未来的承诺、担保和其他因素形成的或有负债，政府潜伏的隐性负债和财政危机也会被掩盖。

四是财务报告不能满足政府绩效评价制度的需要。政府财务报告与政府预算不同，政府预算反映当年预算收支的现金流量情况，政府财务报告不仅反映预算收支，还要反映政府的资产和负债情况；不仅反映当年预算政策的执行结果，还反映以往决策累计的财务效应，是政府决策和公众了解政府绩效的重要信息来源。我国政府会计财务报告过分强调以预算管理为中心，只侧重预算会计信息的披露而忽视了政府会计涉及的其他重要内容。如政府的受托责任，长期资产和长期债务的计量等问题，因而远不能满足政府绩效评价制度的需要。

建立数字财政——预算管理一体化，是适应预算管理制度改革的需要，必将对我国现行财政总预算会计和行政单位会计产生冲击。财政总预算会计和行政单位会计的改革，将逐渐趋向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况和收支结果。从而财政总预算会计和行政单位会计必将合二为一，共同组成政府会计。

（三）政府会计职能制度的调整与完善

数字财政既预算管理一体化，对政府会计职能的实现产生了非常重大的影响。因此，政府会计的处理方法、制度规范必须适时进行调整与完善，以适应形势发展的需要。

2022年8月，财政部等部门修订发布文化、广播电视、文物、体育四个行政事业单位财务制度，聚焦于反映财政改革进展、行政事业发展特点和事业单位管理需求，为下一步预算管理、债务管理、资产管理等各项改革预留空间。

2022年9月，财政部发布了《政府会计准则制度解释第5号》，主要对预算管理一体化相关会计处理、从结余中提取的专用基金的会计处理两方面问题进行规范。

2022年12月，财政部发布《财政总会计制度》，建立“双功能”，采用“双基础”、支撑“双报告”开展总会计核算。《财政总会计制度》规定：总会计是各级政府财政核算、反映、监督一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金、社会保险基金预算资金以及财政专户管理资金、专用基金和代管资金等资金有关的经济活动或事项的专业会计。总会计的职责包括：

1.进行会计核算。办理政府财政各项预算收支、资产负债以及财政运行的会计核算工作,反映政府财政预算执行情况、财务状况、运行情况和现金流量等。

2.严格财政资金收付调度管理。组织办理财政资金的收付、调拨，在确保资金安全性、规范性、流动性前提下，合理调度管理资金,提高资金使用效益。

3.规范账户管理。加强对国库单一账户、财政专户、零余额账户和预算单位银行账户等的管理。

4.实行会计监督，参与预算管理和财务管理。通过会计核算和反映,进行预算执行情况、财务状况、运行情况和现金流量情况分析,并对财政、部门及其所属单位的预算执行和财务管理情况实行会计监督。

5.协调预算收入征收部门、国家金库、国库集中收付代理银行、财政专户开户银行和其他有关部门之间的业务关系。

6.组织本地区财政总决算、部门决算、政府财务报告编审和汇总工作。

7.组织和指导下级财政总会计工作。总会计应当根据政府会计准则规定的原则和本制度的要求，对其发生的各项经济业务或事项进行会计核算。总会计应当具备财务会计与预算会计双重功能，实现财务会计与预算会计适度区分并相互衔接，全面清晰反映政府财政财务信息和预算执行信息。总会计的核算目标是向会计信息使用者提供政府财政预算执行情况、财务状况、运行情况和现金流量等会计信息，反映政府财政受托责任履行情况。

（四）对财务会计人才的冲击与完善

数字财政对财务会计人才的冲击与影响，主要表现有三个方面：

一是基础财会工作岗位进一步减少。基础的会计工作实质上是一套循环往复、周期性的程序，计算机程序能够比较容易地进行模仿，并且智能财务系统具有数据挖掘及人工神经网络模型等功能，基础的会计工作被批量化处理是一种不可逆的时代发展潮流，基础岗位的需求量会不断下降，基础财会从业人员面临失业风险，加大了出现社会问题的概率。

二是财会人员技能要求进一步提高。在智能会计背景下，财会人工智能系统可以将会计档案存储为电子档案，方便储存、抽调及查阅等，按照编码依次存储在加密系统中，具有便利性和安全性。从智能会计角度来说，未来的财会人员必须具备更强的专业能力、信息技术能力以及独立的思维能力。不论是从行业发展趋势，还是从财会人员自身发展的角度来说，掌握更加专业的技能都显得尤为重要，对财会人员的知识储备及技能的应用都提出了更高要求。

三是复合财会人员需求进一步扩大。“会计+计算机”的复合型会计人才随着人工智能的进一步发展，掌握计算机知识的会计人员，能够更好地利用财务机器人完成更加复杂的工作，随着人工智能技术的不断发展，对掌握计算机、大数据分析、人工智能知识的人才需求也越来越多。

为深入实施科教兴国战略、人才强国战略，全面提升会计人员继续教育质量，不断提高会计人员能力素质和专业水平，2022年12月，财政部发布了《会计人员继续教育专业科目指南（2022版）》，明确会计人员继续教育专业科目及其重点学习内容。自2023年1月起施行。同时各级财政要加强会计人员的业务培训。

数字财政——财政预算管理一体化系统全面提升预算财务管理水平的探索仍在继续。在全线跑通基本业务流程的基础上，财政部将继续带头试点系统新功能、新模块。系统梳理现有部门和单位内部业务流程、管理办法、支出标准等制度规定，查漏补缺、及时修订，积极开展部门和单位整体支出绩效评价试点、政府购买服务改革试点等工作，推进预算管理一体化改革成果落地生根。最终建立各级财政统一的预算管理一体化规范，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平。