预算管理——中国农业发展银行：政策性银行预算管控机制的构建

　　据《中国管理会计》2019年02期，中国农业发展银行（以下简称“农发行”）将全面预算管理视为基于全行总体战略，采用适合的预算方法编制的、以履职成效和经营绩效为核心指标、与经营目标高度契合、业务财务深度融合的预算管理模式，涵盖资产负债全方位，贯穿经营管理全过程的预算体系。农发行的全面预算管理是从全方位、全过程和全覆盖三个维度进行构建的。全方位主要体现全面预算管理与战略管理的衔接与落实；全过程主要体现全面预算管理对业务经营过程的事前预算编制、事中预算执行监控和事后预算实施结果评价与反馈；全覆盖主要体现全面预算管理需要覆盖机构、人员、业务和财务的各个方面和环节。

　　基于中国农业发展银行的预算管理实践，可以探讨政策性银行预算管控机制构建的几个核心问题：

　　（一）两类业务经济增加值目标是全面预算管理的核心

　　全面业务分析与决策支持流程的首个节点是以目标经济增加值作为预算分解的起点，从总分两个层面进行规划。总体规划是基于管理会计计量结果，全面剖析全行机构、区域、责任中心、条线、产品等多个维度的业务量、收入、成本、风险、资本、税收、经济增加值等要素，量化全行各维度经济增加值及调节目标。考虑宏观经济环境与国家政策导向，对全行新增业务经济增加值进行总体规划。

　　政策性业务目标规划是在支持国家战略既定任务目标的前提下，依据政策性业务规模，基于管理会计模型的EVA分析与规划，充分考虑管理会计模型量化财务可持续性的要求，优先确定政策性业务增量范围和EVA补给目标。

　　自营性业务目标规划是在满足监管要求的基础上，基于管理会计模型对各维度全景数据决策分析，量化“价值创造”范围，确定自营性业务增量范围和EVA供给目标。

　　（二）两类业务预算目标分解配置

　　预算目标配置是指在总体政策性目标与自营性目标平衡的前提下，对目标进行差异化与精细化的分解，以满足社会效益与经济效益的并重并逐级传导。

　　政策性业务目标分解：总行根据业务现状与国家政策目标将政策性业务经济增加值目标分解下去。根据不同的区域、机构、条线、客户群等维度进行差异化的分解政策。聚焦重点战略地区、战略条线、战略客户群进行EVA目标配置，保障重点任务的完成。如：对于重点战略业务或地区，在各项成本的规划明晰的情况下，经济增加值可以小于零，以确保服务国家战略目标。

　　自营性业务目标分解：自营性业务目标分配侧重于在保障履职前提下，以实现资本管理回报的“相对价值最大化”。

　　（三）制定两类业务差异化的考核目标

　　总行按照EVA预算目标分解结果制定各分行、条线的资源考核目标，根据不同地区的政策任务和资源禀赋实施差异化发展战略，采用差异化的关键业绩指标，形成激励引导的内驱力。政策性银行以服务国家战略、创造社会效益为主要发展目标，基于战略目标与运营机制的不同，考核办法与商业银行亦有所差异。在考核评价指标设计方面，不同于一般商业银行的经济利润考核目标，要兼顾财务指标与非财务指标，对政策性业务与自营性业务区别管理与考核，对政策性业务的考核需要更多地关注考核对象的履职能力，比如考虑工作量指标，过去的一段时间里，投放贷款能够覆盖并带动多少建档立卡贫困人口，完成了多少政策扶持业务量等；从资本占用看，政策性业务（尤其是政策指令性业务）资产的风险权重相对较低，需要占用的资本相对较少，自然地，在EVA考核上所采用的经济资本成本率相应较低；换句话说，在等量的政策性业务资产和自营性业务资产贡献等额的净利润的情况下，政策性业务资产的EVA值较高。对自营性业务的考核则与商业银行趋同，更多地考虑业务的经济效益，在EVA考核中，所采用的经济资本成本率较政策性业务高。

　　基于以上考核管理的差异，根据考核方法的不同，各相关业务系统要能够提供更为精细的考核信息，除了账户基础信息及盈利信息之外，还应包括工作量、资金投向与产出等主要相关信息，从另一个角度讲，这些信息也向监管部门展现了政策性银行服务国家战略所做的努力。

　　（四）战略传导与预算目标分解

　　战略的传导分解指通过管理会计责任中心，把EVA预算目标与考核目标分解到各责任中心、条线、产品、客户群、每个员工等经营管理的各个责任单元，是预算管理活动的起点。

　　在预算目标优化方面，全行建立机构、条线、产品、客户等多维度预算责任中心。总行下达各分行预算目标，分行根据总行下达的目标分解结果配置各分支机构、业务条线、产品、客户的预算目标与业务执行计划。

　　在考核目标方面，各部门、机构、条线、员工均需按照预算目标分解落实到每个责任单元，对每个责任单元预算目标完成情况进行考核，为奖惩制度的实施和工作改进措施的形成提供有效的支撑。

　　（五）预算执行监测与动态调整

　　政策性银行以服务国家战略为中心，政策性业务的落实至关重要，这就需要保证能够对任务完成目标进行准确地传导与精确地把控，确保政策执行效果。执行情况监测与决策调整是指从业务经营、成本控制等方面对发生的经营活动进行监测，过程中进行目标差异分析、控制和矫正偏差，使之能达到或符合预定的目标和标准。

　　政策性银行对机构、区域、客户等维度建立月度、季度、年度预算执行监测体系。对各维度下政策性业务的社会效益与自营性业务的经济效益完成情况进行监测，对重点战略任务进行全方面监测，对其周期性经营成果进行多层级跟踪，随时掌握了解业务的发展情况，并在周期内进行目标差异分析，控制和矫正偏差，使经营活动朝着既定的战略目标逼近。

　　（六）考核评价与战略优化

　　考核评价与战略优化主要是通过现有预算管控机制评估战略规划执行的实际效果，优化机制的有效性，对业务全过程进行验证。与事前战略决策的量化分析形成效益闭环，进一步强化执行者的执行力，提高资源配置的效率，进而促进银行整体战略优化。考核评价方面，通过预算执行结果和其他考核关键业绩指标的实际表现衡量关键业绩指标设置的适当性，检验经营战略的合理性，促进战略优化。