欧阳卫民



改革开放30年来特别是进入新世纪以来，我国经济社会发生了广泛而深刻的变化。我国实现了从计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体系、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。在新的历史起点，中国人民银行作为我国支付体系的组织者、促进者和监督者，应当以改革创新精神，进一步完善我国支付体系，促进经济社会的发展。

一、充分认识支付体系的重要性

从世界范围看，各国中央银行特别是发达国家中央银行的职能表现一定的趋同性。以美联储为例，其主要职能有三：一是货币政策。货币政策非常重要，直接影响资金成本，关系到金融资产的合理配置，对宏观经济作用很大。二是金融监管，主要是对银行机构的监管。三是支付结算。美联储制定了许多有关支付结算的法规制度，由纽联储直接运营大额支付系统—Fedwire系统，同时对支付体系进行监督，以维护支付体系的安全高效运行及社会公众对美元的信心。

从发展趋势看，支付结算在各国中央银行的地位越来越重要。例如，随着支付体系日益发达，非现金支付工具使用越来越广泛，现金的使用量相对就会减少。一个深刻的问题是，随着支付体系的不断创新，一些国家满足交易需求的基础货币量已经下降并将持续下降，从而对这些国家中央银行执行货币政策的方式和效果提出了新的挑战。又如，在美国Fedwire系统的参与者名单中，排在第一位的就是美国财政部以及各州的财政厅。美国的财政部门直接作为Fedwire系统的参与者，通过单一账户将经费拨给相关的预算单位。这说明中央银行的支付系统在支持公共财政的高效运转方面发挥了重要作用。

近年来我国支付体系建设取得了重要的进展，而且未来也要朝着发达国家支付体系方向发展。2007年，人民银行支付清算系统共处理支付业务近600万亿元，约为当年GDP的22倍。其中，大额实时支付系统处理银行间债券市场券款对付业务（DVP）约50多万亿元，处理同业拆借市场交易支付业务近3万亿元，处理公开市场操作支付业务近4万亿元。在零售支付中，2007年我国银行卡支付占社会零售消费总额的比重已经达到20％，其中北京、上海更是超过40％。上述数据表明，支付体系在支持我国经济金融发展、中央银行其他职能履行以及方便人们生产生活方面确实发挥了非常重要的作用，支付结算作为人民银行核心职能之一的地位越来越明显。

二、牢固树立“大支付”观念

过去我们谈及支付，往往仅指中央银行的跨行支付，银行卡支付也仅包括跨行支付。这种理解实际上非常狭隘。这种理解至少遗漏了如下几个方面：一是商业银行或支付清算组织的内部支付；二是外币支付；三是证券结算的支付方面。在日常工作中，我们也仅仅注重研究中央银行的跨行支付系统，对商业银行的行内系统只是下发一个接口，既不对其设计进行指导，也不对其运行进行监督。同时，证券结算的资金方面主要采用商业银行代理形式，人民银行目前基本没有涉足。此外，在境内外币支付系统建立以前，我国的外币支付安排采用的也主要是商业银行代理方式，未纳入统一的支付体系框架进行研究和规划。

事实上，行内支付、跨行支付、外币支付、证券结算以及一些新兴的支付形式都是完整支付体系不可或缺的组成部分，任何一个环节或领域出现问题都可能引发系统性风险，影响整个支付体系甚至金融体系的安全稳定运行。最近，国际清算银行刚发布一个报告。该报告认为，近年来境内外支付系统和结算系统之间的相互联系越来越紧密。这种相互联系对于全球支付结算体系的安全和效率具有重要的影响，即一方面将通过降低结算成本和风险以强化全球基础设施，另一方面将增加系统崩溃在多个系统之间快速传播的可能性。为应对这一挑战，中央银行和其他当局应当拓宽风险管理视野，评价并在必要时调整其现行相关政策。

因此，在新形势下做好支付结算工作，我们必须树立“大支付”或者支付体系的观念，从整体上把握国家支付体系的发展规律。值得指出的是，这次国务院批准的中国人民银行新“三定”方案关于支付职能中专门增加了一条，那就是“制定全国支付体系发展规划，统筹协调全国支付体系建设”。人民银行将按照国务院的要求，协调银行、证券、保险监管等相关部门，研究制定中国支付体系发展规划，促进中国支付体系的发展。

三、系统建设与制度建设并重

这几年人民银行的系统建设步伐非常快。在支付清算系统方面，人民银行组织建设了大额实时支付系统、小额批量支付系统、全国支票影像系统、中央银行会计核算系统、境内外币支付系统等系统，目前还在组织全国电子票据系统的建设；在管理信息系统方面，组织建设了人民币银行结算账户管理系统、联网核查公民身份信息系统、支付管理信息系统等系统。

应该说，我们已经和正在建设的这些系统，在设计和运用上有的已经达到国际先进水平，有的甚至已经走在世界前列。例如，大额实时支付系统、小额批量支付系统和支票影像系统的建成运行实现了支票的全国流通。过去哈尔滨的支票只能在哈尔滨用，现在哈尔滨的支票可以在北京、上海等全国任何一个地方用。又如，联网核查公民身份信息系统的建设运行，为银行机构验证公民身份信息的真实性提供了权威、便捷的技术手段，解决了多年来账户实名制无法落到实处的问题。特别是在今年抗击南方特大冰冻灾害和“汶川大地震”抗震救灾中，人民银行构建“支付绿色通道”，保障了救灾款项的及时划拨，为抗震救灾和灾后重建工作做出了重要贡献。可以说，90年代以来特别是2000年以后，人民银行所做的最大贡献之一就是建成运行了中国现代化支付系统。

值得注意的是，在系统建设迅速推进的同时，我国支付结算制度建设明显滞后，遗留了需要亟待解决的问题。例如，现在很多票据已经电子化了，那么电子票据到底符不符合《票据法》所定义的票据?又如，电子货币、虚拟货币到底是不是真的货币?它对经济有什么样的影响?中央银行如何对其进行引导和规范?再如，如何规范支付清算系统参与者的准入和退出?在美国，支付清算系统的管理非常严格，不仅设置了相应的准入标准，而且要进行持续监督。例如，美国CHIP系统的参与者每年必须将财务报告报送CHIP公司以供审查。在最近的美国次贷危机中，联邦储备银行向国会作证，要求授予其更大的权力，以监管濒于破产的金融机构可能给整个支付系统带来的风险。相比之下，我们的支付清算系统的准入和监督政策还比较宽松，相关制度建设还比较滞后，这给我们的工作带来了被动的局面。因此，我们绝不能忽视制度建设的重要性，应当加强研究探索，尽快建立健全相关法规制度。

四、支付服务要与支付监管相结合

这些年来我们把支付、国库、现金都划分到金融服务里面去，将人民银行的主要职责概括为货币政策、金融稳定和金融服务三大职能。我认为这种分类可能存在一定的问题，因为金融业本质上就是服务业。也许有人说货币政策不是服务业，但制定和执行货币政策的目标就是服务国民经济发展。也有人说金融稳定不是服务业，但维护金融稳定的目标是确保银行金融体系的安全稳定运行，保护存款人、投资人的利益，本质上也是服务。因此，无论是中央银行、商业银行还是其他金融机构，提供的产品本质上都是服务，金融业本质上就是服务业务。

值得注意的是，即使中央银行提供的服务广义上属于金融服务，但这种服务并不同于商业银行或其他商业性机构提供的服务。纯粹的商业服务遵循的是等价交换原则，而中央银行提供的是一种公共服务，这种服务并不追求商业利益，而是带有公共政策目的。更为重要的是，中央银行不仅要提供公共服务，而且还要进行监管。这些年来，我们比较强调人民银行的服务职能，逐渐淡化了人民银行的监管职能同时也模糊了商业服务和公共服务的区别。特别是监管部门分设后，人们往往认为只有银监会、证监会、保监会才是金融监管部门，而人民银行只能提供服务，不能或不需要监管职能，这实在是非常大的误解。就支付职能而言，《中国人民银行法》明确要求人民银行应承担维护支付、清算系统正常运行的职责，并且赋予人民银行对相关单位和个人执行有关清算管理规定的行为进行检查监督的权力。因此，人民银行完全可以依法对支付体系进行监督。

从世界范围看，目前许多中央银行的支付监督职责都得到了明确的法律授权。例如，澳大利亚1998年《支付系统（管理）法》允许储备银行指定监督对象，决定被监督系统的参与标准以及安全和效率标准，并发布支付体系的发展方向。又如，意大利1993年《银行法》规定赋予意大利银行“发布规章，确保清算和支付系统安全和效率”的权力。而且，从国际清算银行调查的情况来看，对支付体系进行监督已经成为十国集团中央银行一项正式和常规的职能，并且已经被公认为中央银行的一项核心职能。相比之下，近年来我们突出了支付服务，而淡化了支付体系监督，认为只要有银监会监管，人民银行就可以袖手旁观。这种观念必须改变，在支付结算领域，我们必须重新树立监管意识，做到改善支付服务与加强支付监管相结合。

五、充分利用支付业务信息

支付体系在运行过程中，将会产生诸如支付业务量、金额、资金流量流向等信息，我们将此类信息称为支付业务信息。深入分析这些信息，有利于更加深刻地了解支付体系的运行状况，这对于加强支付体系日常监督，做好支付体系改革发展规划，服务货币政策、金融稳定政策的制定和实施都具有重要的意义。

与目前的金融统计、财务会计等信息相比，支付业务信息具有不可替代的优点。一是实时性，因为这些信息直接从支付系统中采集。例如，目前人民银行建立了支付管理信息系统，通过这个系统可以实时获得通过中国现代化支付系统的支付业务量、业务金额、资金流量流向等统计信息。二是真实性，因为这些信息是对每笔支付业务的真实记录。没有人会无缘无故向别人发起支付业务，因为每一笔支付业务代表的都是真金白银。因此，只要支付业务发生，那么相关业务信息就是真实的。三是这些信息能够很好地反映经济活动，因为所有的经济活动最后都表现为资金活动，而资金活动的痕迹恰恰留在了支付系统中。例如，如果在支付系统中将全国所有的房地产公司做个标志，那么我们就可以及时统计每天房地产业的资金流入流出金额，从而分析我国房地产业的资金状况。又如，我们也可以在支付系统中将全国划分为几个经济区，分析各经济区之间的资金流动情况，从而研究中国资金的地区间流动规律。

这几年来，我们在支付信息的采集利用方面做了一些基础工作，例如建立了支付业务采集报告制度和支付管理信息系统；对可疑支付信息也进行了收集、分析、报告和调查，大张旗鼓地开展了反洗钱工作。但是，总体上说，支付业务信息的深化利用还远远不够。我们掌握了这些实时、准确且能反映经济活动的信息，如果我们不去充分利用，那就像守着一个大油矿不去开发而受穷一样。因此，我们一定要充分认识支付业务信息的重要价值和潜在作用，加强支付业务信息的分析发掘工作，以发挥支付业务信息的独特优势，为宏观调控和决策提供参考。

六、解剖案件，制定支付风险防范指引

维护支付体系的安全高效是中央银行的重要职责。维护支付体系安全的一个重要方面，就是要不断防范和化解支付风险特别是系统性风险。但是，人民银行作为中央银行，不可能事必躬亲。对于支付领域的风险防范，一个行之有效的办法就是研究支付风险案例，总结风险防范规律，为金融机构和社会公众防范支付风险提供指引和提示。

近年来，我国支付结算领域出现的案件很多，例如克隆票据、网银诈骗、银行卡犯罪等违法犯罪行为屡屡发生，不仅给当事人造成了损失，而且在一定程度上损害了社会公众对新兴支付工具的信心。在最近人民银行和公安部联合开展银行卡犯罪专项治理行动中，破了很多案子，产生了许多新案例。对这些案例案件，如果我们不去分门别类地加以认真分析，发现支付领域违法犯罪的规律，我们就永远谈不上对支付风险的真正防范，也谈不上对金融机构的指导。最近，人民银行所做的一项重要工作就是收集分析相关案例。我们准备通过对数百个案例的整理、分析，研究支付风险产生和防范的规律，总结提出一个支付风险防范指引。

七、促进支付工具和支付组织的多样性

我们在研究、思考支付结算问题的时候往往容易片面化。例如，在说银行卡很好的时候就想还要票据干什么?一想到互联网电子支付就想我们还要柜台支付干什么?一想到计算机支付系统非常先进就想还要那些传统的支付工具干什么?实际上，支付工具的发展有一个演变的过程。在票据出现之前，所谓的支付工具就是货币—现金，后来才出现了支票、汇票、本票，出现了各种票据，然后又出现了电子支付。当然，现在电子支付发展得很快，确实也非常方便。然而人民银行作为中央银行，在考虑支付工具问题时应当树立多样化的观念，既不要限制某个支付工具，也不要强行运用某个支付工具，一定要按照市场需要让其顺其自然地发展。首先，人们对支付工具的偏好和习惯并不一样。有的人就是喜欢使用现金进行支付，特别是年纪大一点或生活在农村地区的人们。对于电子支付工具，他们甚至还抱有怀疑的态度。其次，不同的支付工具具有各自的优缺点，可以满足不同的支付需求。每种支付工具都有特定的设计目的，在安全性、使用成本、方便程度等方面并不一样。例如，同样是票据，但汇票和支票就不一样。支票起到一个通知取款的作用，汇票还有一定的融资功能。汇票持票人在急需用钱的时候可以拿汇票去贴现，贴现银行还可以转贴现或者到中央银行进行再贴现。因此，对待支付工具问题不能片面化，一定要有多样化的理念。

与之相适应，支付清算组织也应当保持多样性。目前，我国的支付清算组织已经开始呈现多元化的发展态势。例如，我们已经有了人民银行的清算总中心、同城票据清算中心，商业银行的结算部、信用卡中心，还有阿里巴巴支付宝这样的电子支付公司，等等。不同类型的支付清算组织在所有权结构、风险管理、收费政策特别是功能定位方面可能并不相同。支付清算组织的多样化不仅有利于满足不同的支付需要，同时也让我们在处理问题时更加稳妥。例如，人民银行小额支付系统开通通存通兑业务，为老百姓跨行转账提供了一个选择，在一定程度上缓解了“现金搬家”问题。但一些人对此产生误解，认为一开通通存通兑业务就要取消原来的渠道，甚至认为挤压市场。事实上，小额支付系统只是提供一个平台，给老百姓增加一个选择而已。如果你不愿使用这一平台，你完全可以不使用这一平台，继续走路或打车进行“现金搬家”。当然，这一误解也提醒我们，在研究支付结算问题时，一定要考虑到它的复杂性和关联性。你表面上是建立一个支付系统，表面上是推出一个支付工具，实际上它可能涉及到很多人的切身利益，这也是最近支付结算问题比较敏感的一个重要原因。因此，我们在制定支付清算政策、建立相关系统时，一定要坚持几条原则：一是要对绝大多数银行业机构有利，二是能够保护消费者的利益，三是要符合国际发展趋势。坚持这三个原则，支付结算工作的大方向就不会错。

八、建立支付行业自律机制

近年来，我国支付服务市场呈现出产业化、市场化、多样化的发展态势，支付服务在我国已经形成一个产业。从人员数量上讲，目前我国金融业的从业人员大概有两三百万人，其中从事支付结算会计工作的大约有六十万人左右，也就是大约有五分之一的金融业从业人员从事支付行业。从支付服务组织上讲，越来越多的非金融机构进入到支付清算服务领域并且市场份额逐步扩大，开始与商业银行形成激烈的竞争。这种竞争在加速支付创新、提高服务效率、满足消费者多样化需求的同时，也引发或伴随着一系列问题。例如，支付服务业务标准不一，相关设备终端不能相互通用；支付服务定价不透明，一些支付服务组织为挤占市场恶性定价；一些支付服务组织风险防范措施不到位，安全漏洞较多等等。

为解决上述问题，在建立健全相关法律规范、加强行政监管的同时，有必要组建支付业协会、建立支付业的行业自律机制。这不仅是我国支付业发展的现实需要，也是发达国家支付业管理的普遍做法和一般经验。目前，人民银行总行正在积极筹备成立中国支付业协会。在有条件的地方，人民银行省一级分支机构也可以成立支付业协会，在当地民政局、民政厅注册。支付业协会的职能包括指导、协调和服务，重点是加强行业自律，参与一些规则和标准的制定，做好培训宣传等工作。特别是要加强支付服务价格的协调，因为价格问题非常敏感。支付服务应当作为一个产品、市场和行业来定位，其定价也必须符合市场规律，由自律组织商量确定，一些服务由人民银行定价已经不合适。

九、加强支付领域的合作

首先是人民银行相关职能之间的配合。人民银行现有的许多职能都与支付密切相关。例如，金融市场需要支付结算作为支撑，货币市场、外汇市场、债券市场、股票市场、黄金市场最终都有一个支付结算问题。又如，货币政策的实施也必须依托支付体系。目前，一些中央银行已经没有公开市场业务，他们调控利率的主要手段就是借助于支付系统的日间融资和隔夜融资，中央银行通过其大额支付系统信贷政策来影响货币市场供求并调控基准利率。再如，支付系统作为一国重要的金融基础设施，也是影响国家金融稳定的重要因素。因此，中央银行相关职能部门之间必须加强合作。

其次是人民银行与国内相关监管部门之间的合作。如前所述，现代支付体系是一个完整的体系。在这一体系中，既包括资金的支付结算，也包括证券、外汇的支付结算；既包括本币的支付结算，也包括外币的支付结算。因此，人民银行和银行、证券、保险等监管部门之间必须加强合作，以实现维护国家支付体系安全、高效的目标。特别是在当前分业监管体制下，人民银行更应该发挥规划全国支付体系发展的职能，与其他相关监管部门之间建立顺畅的协作机制。

再次是加强支付领域的国际合作。经济金融全球化和贸易区域化、一体化是当今世界不可阻挡的趋势。随着中国经济日益融入国际经济体系，我们的支付体系建设也要跟上这一步伐。在当前和今后一个时期，一是要继续做好与俄罗斯、蒙古等周边国家边贸本币结算工作，二是要继续支持中国银联等民族品牌在境外开拓业务，三是要研究加强与其他国家和地区支付系统的连接问题，四是要加强与其他国家中央银行及相关国际组织的交流和合作。例如，我国建立境内外币支付系统后，相关发钞国中央银行对此都非常关注，我们应注重根据国际标准和惯例做好与相关中央银行的沟通工作。在国际交往中，我们既要注意遵循国际“游戏规则”，又要注意维护国家和民族利益，注意保护商业秘密和个人隐私。

　

　

（作者单位：中国人民银行支付结算司）