高阳宗

自2003年9月《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》）颁布实施以来，有效规范了银行结算账户的开立、变更、撤销和使用，遏制了账户违法犯罪行为，维护了经济金融秩序，促进了廉政建设和和谐社会建立。但是，随着经济金融的快速发展，《办法》作为规范人民币银行结算账户的核心制度，日渐暴露出了一些不适应性，需要结合账户实践尽快予以完善。

一、我国人民币银行结算账户管理现状

（一）确立了银行结算账户管理的制度框架

继2003年人民银行发布了《人民币银行结算账户管理办法》之后，针对《办法》实施中遇到的问题及适应业务发展需要，人民银行又发布了《人民币银行结算账户管理办法实施细则》（以下简称《细则》）、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（2007年2号令，以下简称2号令）、《关于规范人民币银行结算账户管理有关问题的通知》1、《关于改进个人支付结算服务的通知》2等重要文件，进一步完善了《办法》中的部分规定。至此，以《中国人民银行法》、《商业银行法》和《个人存款账户实名制规定》为统领，《办法》、《细则》和2号令为核心，一系列重要规范性文件为补充的银行结算账户管理的制度框架初步形成。

（二）形成了支撑制度实施的强有力技术手段

2005年人民银行建设运行了全国统一的人民币银行结算账户管理系统（以下简称账户管理系统），形成了以总行级次数据中心和省级数据处理中心为架构，支持系统审核、控制、查询、统计、监测、存储和管理等强大功能的网络处理系统，提高了账户业务办理效率，加大了账户非现场监督管理力度，有效打击和遏制了若干起账户违法犯罪行为，促进了账户秩序好转和经济金融健康发展。

（三）建立了银行结算账户的联合监督管理架构

中央银行一直是账户的主管部门，例如《办法》规定人民银行是银行结算账户的监督管理部门；之后颁布的《中国人民银行法》和《关于中国人民银行主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》3则赋予人民银行制定银行账户管理的规章制度并组织实施的法定职责。2007年，人民银行和银监会联合发布（2007）第5号公告，明确分别根据各自职责联合监督实施、解释《办法》。至此，人民银行和银监部门对银行结算账户的联合监督管理架构初步形成。

（四）承接了账户分类管理思路和重要账户核准制度

1994年《银行账户管理办法》4颁发后，我国开始对活期存款账户实施分类管理，即存款账户分为基本存款账户、一般存款账户、临时和专用存款账户，并对基本存款账户实行开户许可证制度。2003年《办法》实施后，我国仍旧对单位活期存款账户实行分类管理，具体分类与前相同，只不过依据《行政许可法》、《办法》、《细则》和随后颁发的系列文件，实行行政许可的账户类别由原先的基本账户，扩大到临时账户（注册增验资除外）、预算单位专用账户和特殊专用账户。其中，特殊专用账户不受先开基本账户和基本账户统驭的限制，可以直接开立，目前包括QFII账户、国际开发机构发行人民币债券账户、境外投资者受让不良债权账户等等。

二、当前人民币银行结算账户管理需要重点关注的几个方面

（一）账户管理制度有破有立，急需进一步整合

目前，银行结算账户的若干重要规定分散在《办法》等规章制度中，这些规章制度前后变化较大，需要进一步整合。例如《细则》与《办法》相比较，将“开户登记证”改称“开户许可证”，明确了开户许可证记载事项，增加了核准账户种类，细化了印章管理，丰富了部分“个人”身份证件类别，明确了《办法》部分条款规定不再适用5等等。与《细则》和《办法》相比较，71号文件允许开立加缀账户，要求建立账户复核制度，加强久悬账户控制等等，有效推动了银行结算账户的制度变迁；154号文件简化了银行将个人活期储蓄账户转为个人银行结算账户的手续，改变了单位结算账户向个人结算账户支付款项的传统规定，废除了收付款依据审核，对于账户制度变革发挥了十分重要的作用；2007年2号令则从客户身份识别的角度，在客户身份识别手段、客户身份证件有效期限和监督检查等方面，提出了不同于以往的管理规定。由此看来，将现有零散的账户管理规定进行整合，形成统一的账户制度，不仅具有客观要求，也有利于指导账户实务开展。

（二）账户行政许可的法律效力级次需要进一步提高

2003年9月实施的《办法》作为一部规章，明确开立基本账户、临时账户和预算单位专用账户实行核准制度；2005年实施的《细则》和其后的部分文件又增加了特殊专用账户作为核准类账户。2004年7月实施的《行政许可法》规定，法律和行政法规可以设定行政许可，部门规章和规范性文件不能设定行政许可；必要时，国务院可以发布决定的方式设定行政许可；实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人大及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。根据《行政许可法》的要求，2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》6确认了“银行账户开户许可证核发”属于行政审批项目。但由于“银行账户开户许可证核发”不属于临时性行政许可事项，因此应考虑以行政法规的形式尽快确认银行结算账户行政许可。

（三）部分账户制度需要进一步完善和补充

1.账户管理系统运行后，银行间账户书面通报制度不再适用。

《办法》第25条规定，银行为存款人开立一般账户、专用账户和临时账户的，应自开户之日起3个工作日内书面通知基本账户开户银行。账户管理系统运行后，通过系统通报功能能够实现账户异地跨省通报，基本账户开户地存储了存款人在全国范围内开立的所有账户，因此不必再要求银行间进行书面通知；不必再对不进行通报的进行行政处罚。

2.要求储蓄账户不得办理转账结算已经没有实际意义。

一、依据《关于实施〈人民币银行结算账户管理办法〉有关事项的通知》7，个人储蓄账户自2003年9月1日起由银行自动纳入个人结算账户管理，当存款人到银行柜台办理第一笔业务时，办理确认手续；对于发表工资户视同已办理确认手续。154号文件对于将储蓄账户确认为个人结算账户给出了更简捷的手续，即客户通过个人活期储蓄账户办理第一笔转账支付业务，凭相关凭证签章即可将该户确认为个人结算账户。二、1992年颁布的《储蓄管理条例》第21条明确规定，储蓄机构可以办理发表工资和代收房租、水电费等服务性业务，而发表业务属于典型的转账结算。三、根据《现金管理条例》等立法精神，客户通过储蓄账户办理转账而不办理现金存取，减少了现金使用，应予积极鼓励，而不是限制其办理转账结算。

3.与一般账户相比，基本账户的用途限定已经不合适宜。

《办法》规定，基本存款账户是主办账户，“存款人日常经营活动的资金收付及其工资、奖金和现金的支取”，应通过基本账户办理；一般存款账户用于办理存款人借款转存、借款归还和其他结算的资金收付。实务中，部分基本账户被悬空，成为名义上的主办账户，实际不发生资金往来；而一般账户由于“其他结算”需要，也可用于发放工资。

4.账户数量不加控制，存款人恣意开户。

目前，为使存款人“享受”不同银行机构的金融服务，《办法》除了基本账户唯一性控制外，对于其他账户没有数量限制性规定，存款人可以在不同银行机构开立除基本户之外的多个其他账户8。如此一来，部分存款人，特别是异地建筑施工企业和个人开立的账户数量非常之多。由于开户数量不加限制，部分存款人开立多个账户后，资金收付只集中于几个账户，以致于遗忘了其他账户，也不及时办理销户。这些不仅增加了账户管理系统和银行机构的管理压力，也为违法资金往来提供了极大便利。

5.个人结算账户代理开户不经过授权存在较大风险。

目前单位账户代理开户、变更、撤销，以及临时账户展期、补（换）发开户许可证、更换印鉴等，《办法》均规定9可由法定代表人或单位负责人直接办理，也可授权他人办理；他人办理的，须携带授权书和双方身份证件，但个人结算账户的代理行为目前缺乏授权规定，不利于个人结算账户资金安全的维护。

6.涉及现役军人和人民武装警察开户所提供证明文件需要进一步完善。

依据《现役军人和人民武装警察居民身份证申领发放办法》10第11条，现役军人、人民武装警察从事有关社会活动，需要证明公民身份的，凭居民身份证证明；执行任务、办理公务、享受抚恤优待等，需要证明现役军人或者人民武装警察身份的，凭军队、武装警察部队制发的身份证件证明。而《支付结算办法》第15条、《办法》第22条、《细则》第15条，均没有对现役军人、人民武装警察开立个人账户区分公务活动和社会活动。

7.银行业金融机构在中央银行开户，目前缺乏具体规定。

就账户所发挥的功能而言，银行机构在中央银行开立的“资金清算”账户也属于人民币结算账户范畴，也应适用人民币结算账户管理的基本规定，但目前部分单位，特别是部分支付清算组织分支机构在中央银行开户缺乏统一规定，人民银行存在较大法律风险。考虑到中央银行货币与商业银行货币的相互转换，宜制定专项管理办法，对哪些机构可以在中央银行开户、开户需要履行哪些手续，提供哪些证明文件、违反规定应承担的责任等予以明确。

（四）账户监督管理需要进一步完善和强化

账户监督管理是《中国人民银行法》、《行政许可法》、《金融违法行为处罚办法》等法律法规赋予的法定职责，因此加强账户监督管理是依法行政的需要，也是账户管理实践的客观要求。目前，账户监督管理仍需要进一步完善。

1.部分账户制度缺少罚则对应。

例如《行政许可法》规定了不得涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，但缺乏具体的行政处罚种类，《办法》中也只规定了伪造、变造和私自印制开户许可证的具体处罚；账户生效日制度对于充分识别客户身份赢得了时间，对于打击“皮包公司”非法转移资金发挥了积极作用，但由于缺少必要的罚则规定，部分银行仍存在生效日前付款行为；未经人民银行核准开立基本账户只能作为《办法》罚则中的“超过期限或未报送账户开立、变更、撤销等资料”对待，但其性质和危害却不同于一般的账户违规行为。

2.防范“公款私存”的监督管理要求银行难于执行。

现在《金融违法行为处罚办法》和《办法》11等都要求银行机构不得有允许“公款私存“的行为，但当单位以票据向个人支付款项时，银行机构碍于票据无因性原理，不知是否应拒绝受理该类业务；再根据154号文件要求，对于单位向个人转账金额超过5万元且注明付款事由的，由于不再需要提供收付款依据，银行在执行“公款私存”规定时也有无所适从之感。

3.监督管理沟通不畅，容易出现重复监督管理现象。依据人民银行和银监会联合发布的[2007]第5号公告规定，《办法》由人民银行和银监部门联合监督管理实施，因此银监部门在日常监管工作中也实施对银行结算账户的现场检查，如此容易出现两个部门对银行结算账户的重复监管，浪费监督资源，加重监督负担。

（五）账户管理中嵌入了现金管理，但又难以有效实施现金管理

账户管理确实与现金管理密不可分，因此在《办法》中渗透了现金管理的若干要求，但这些要求与人民银行分支行会计结算部门的职责承担很不相称。

1.《办法》要求基本建设资金、更新改造资金、政策性房地产开发资金、金融机构存放同业资金账户需要支取现金的，应在开户时报人民银行当地分支行批准。人民银行分支行应根据国家现金管理的规定审查批准；《银行账户管理工作知识问答》12则明确，人民银行分支行具体审批部门为“人民银行结算管理部门”；《人民币银行结算账户管理系统业务处理办法》13第42条则规定了通过账户管理系统对提现审批的程序和手续，但都没有明确何种情况人民银行不应给予审批，以致于部分分支行支付结算部门对此无所适从。

2.《办法》在规范账户的使用上，较多地考虑了现金管理的要求，其中对部分专用账户规定可以提取现金，但现金支取必须符合“国家现金管理的规定”；不符合规定的，应给予行政处罚。而现金管理规定散现于以《现金管理暂行条例》为核心的若干规范性文件中，人民银行分支行的账户管理人员普遍感觉难于完全把握。

3.部分重要现金管理规定滞后于业务发展。例如《现金管理暂行条例》规定现金结算起点为1000元，而实务中现金存取金额远高于该结算起点；《现金管理暂行条例实施细则》14第3条规定，一个单位在几家银行开户的，只能在一家银行开设现金结算户，支取现金，并由该家银行负责核定现金库存限额和进行现金管理检查：当地人民银行要协同各开户银行，认真清理现金结算账户，负责将开户单位的现金结算户落实到一家开户银行。这一规定与《办法》的许多条款相冲突。

（六）账户分类管理指导思想值得探讨

账户分类管理在我国由来已久。分类管理有利于根据具体情况，确定具体管理措施，增强管理的针对性，但分类管理在一定程度上值得商讨。

1.账户分类管理增加了交易成本，例如需要印制多种类开户许可证，人民银行需要逐类核准，开立非基本账户需要提供基本账户开户许可证等等。

2.部分账户种类是否可以考虑进行合并，例如是否有必要确立“临时账户”，因为临时账户中除了临时验资账户外，临时机构账户可以作为基本账户开立，异地临时活动账户和异地建筑施工账户可以并于因“其他结算需要”开立的一般账户管理。还有，考虑是否有必要确立“专用账户”，因为专用账户可以考虑纳入因“其他结算需要”开立的“一般账户”管理；预算单位专用账户可以考虑作为非核准类账户管理，无需进行专门核准；特殊专用账户无基本户就可以核准开立，是否可以考虑纳入基本账户管理。

3.现实中，部分账户很难归并到现行的四类账户中去，例如工行推出的协定存款账户15（为单位存款人开立两个活期存款账户），其中获得高额利息的账户与四类账户的划分标准并不十分吻合，因此较难进行归类管理。

三、完善人民币银行结算账户管理的政策建议

（一）提升账户制度的法律级次，整合、完善现有账户管理制度

1.将目前《办法》的法律级次上升为行政法规，同时整合现有零散的账户管理规定，包括整合 《个人存款账户实名制规定》的相关规定。

2.删除单位向个人付款需要提供收付款依据及其相应罚则、为储蓄账户办理转账结算及其相应罚则、银行间账户书面通知及其罚则等不适应的规定。

3.将《办法》第33条“基本存款账户是存款人的主办账户。存款人日常经营活动的资金收付及其工资、奖金和现金的支取，应通过该账户办理”修改为“基本存款账户是存款人的主办账户。存款人日常经营活动的资金收付通过该账户办理”。只要一般账户不发生提现行为，可以允许存款人通过一般账户办理发表业务。

4.对部分账户进行数量控制。对单位账户和个人账户分别给予数量限制（例如最多只能开10个），遏制存款人泛滥开户的行为，减轻中央银行和银行机构账户管理压力。账户数量已经达到规定数量，需要再开的，必须有选择地撤销部分已开账户，减少睡眠账户数量；账户数量已经达到规定数量，但仍不能满足经营需要，需要增开账户的，必须向注册地或基本账户所在地人民银行提出申请，人民银行充分运用账户管理系统进行审核后，批准其多开账户。

5.比照单位账户代理开户、变更、撤销、更换印鉴等可授权他人办理,且他人办理时须携带授权书和双方身份证件的规定，建立个人结算账户代理行为的授权规定，保障个人结算账户资金安全。

6.依据《现役军人和人民武装警察居民身份证申领发放办法》区分公务活动和社会活动，在账户管理规定中明确现役军人或者人民武装警察开立个人结算账户需要提供军队、武装警察部队制发的身份证件证明，还是居民身份证证明。

7.在明晰“结算账户”概念的基础上，或者将中央银行账户和商业银行账户共同作为结算账户纳入统一的《办法》管理，或者制定专项中央银行账户管理办法，规范银行业金融机构和支付清算组织在中央银行开立和使用账户的行为。

（二）进一步加强账户监督管理

1.增加涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，违反生效日制度，未经人民银行核准开立基本账户等违法违规行为的行政处罚种类，加大对部分不良账户行为的处罚力度。

2.修改《金融违法行为处罚办法》关于“公款私存”的规定，考虑允许银行机构受理“明知或应知是单位资金，而以自然人名称开立账户存储”的业务，但应及时按照反洗钱可疑交易报告程序向反洗钱行政主管部门报告。

3.建立合作监督管理机制，通过信息共享、工作协商、共同实施监督管理等形式开展账户合作监督管理。其中，共享信息包括银监部门掌握的银行机构在账户方面的违法违规情况和人民银行掌握的存款人账户管理系统信息，通过信息共享提高监督管理针对性；工作协商例如双方在实施账户现场检查时先期相互通报，以避免重复检查；共同实施监督管理例如根据双方共同确定的联合监督管理项目，共同实施对某一机构的账户现场检查等。

（三）考虑在账户管理中合理加强现金管理

考虑将目前账户管理规定中的现金管理内容纳入《现金管理条例》中予以调整，并协调相关部门尽快出台修订后的《现金管理条例》。《现金管理条例》要与账户管理规定之间协调一致，避免出现“现金结算户只在一个银行开立”的冲突。如果不将目前账户管理规定中的现金管理内容纳入《现金管理条例》中予以调整，考虑在现行账户管理规定中合理涉及现金管理的内容，并确保现金管理的内容具有可操作性；同时考虑现金管理职责在人民银行内部有关部门的合理配置。无论账户管理规定中的现金管理内容是否纳入《现金管理条例》中予以调整，建议都不对基本建设资金、更新改造资金、政策性房地产开发资金和金融机构存放同业资金账户进行现金审批。客户是否从上述账户提取现金，建议通过提现手续费等价格机制进行市场调节，通过连接反洗钱监测中心的大额资金系统进行大额和可疑交易监测。

（四）对账户分类管理进行深入调查研究，减少账户分类，降低交易成本

1.考虑合并临时账户（临时验资户除外）、专用账户，保留基本账户和一般账户。

2.人民银行只对基本账户进行核准，临时验资户作为基本账户的“前奏”账户，与现行管理一样，不纳入账户管理系统；纳入基本账户管理的临时机构账户和特殊专用账户仍旧提供现行账户管理规定的证明文件。

3.一般账户作为备案类账户，通过账户管理系统向人民银行备案：纳入一般账户管理的异地临时活动账户、异地建筑施工账户和预算单位专用账户仍旧提供现行账户管理规定的证明文件，其中预算单位专用账户仍需要财政部门的证明文件。异地临时活动账户、异地建筑施工账户和预算单位专用账户纳入一般账户管理后，取消对部分专用账户现金提取的审批，规定从这些账户支取现金可以“按照国家现金管理规定”执行。

　

（作者单位：中国人民银行济南分行）