浙江财税与会计2001.7

有效激活地方经济发展原动力的理财新机制

——浅谈对“两保两挂”财政政策的认识

吴雪桦

财政是经济的“总龙头”，一个好的财政体制，就等于给区域经济的发展提供了一个有力的“助推器”。浙江省从1995年开始，对经济欠发达县市实行“两保两挂”财政政策。从去年开始，省财政厅对我市实行“两保两挂”政策。一年来无论是对促进地方经济发展，还是对增强领导班子和干部队伍的凝聚力，都有非常明显的效果。实践证明，“两保两挂”这一财政政策贯彻了以人为本和“效率优先、兼顾公平”的发展现，寓公平于发展之中，寄约束手激励之中，符合社会主义市场经济发展要求。

一、“两保两挂”政策体现了“发展是硬道理”的观点，为地方经济发展提供了体制动力。所谓“两保两挂”，就是在保证消化赤字任务和当年财政收支平衡的前提下，省财政的补助和奖励与地方财政收入的增长挂钩，即地方财政收入每增长1％，省对县市补助增长0．5％；同时，按照地方财政收入增长约对额给予10％的技改补助和5％的奖励资金。显而易见，这是一顶着眼于发展、着眼于增量的财政政策。只有地方经济发展了，省对县市的补助才能增长；地方经济发展速度越快，补助增长就越快，得到的实惠就越多。同时，它把激励与约束两大功能有机结合了起来，补助和奖励的前提是“两保”，这也从另一侧面促使各县市致力于发展经济、开源节流、做大“蛋糕”。因而，“两保两挂”政策不仅激发了经济欠发达县市艰苦创业的内在动力，而且为其逐步迈入可持续发展的良性轨道提供了有力财力支撑，是邓小平关于“发展是硬道理”思想在财政工作中的具体运用和深化。

1994年一1999年我们江山市地方财政收入年均增长只有8％，与实行“两保两挂”财政政策的县市平均水平相比差136个百分点。2000年，地方财政收入比上年增长26．4％，增幅已接近其他实行“两保两挂”财政政策的县市，国内生产总值比上年增长9．5％，经济发展呈现出了近年来少有的好势头。这其中固然有宏观经济运行走强等诸多因素的综合作用，但实行“两保两挂”政策无疑也是一个十分重要的动力。更重要的是，实行“两保两挂”，为推进我市经济的长远发展提供了体制保障。我们通过综合分析测算，有了这一财政政策，只要宏观经济环境不出现大的逆转，三年后，我市的财政有可能实现由“吃饭型”财政向“发展型”财政过渡，进而步入良性循环的轨道。

二、“垫脚平衡原理”是崭新的理财机制，有效发挥了财政“四两拨千斤”的功能。一条凳子有四只脚，如果其中一只脚短了一截，要想使之实现平衡可以有两种办法，或者将其他三只脚各锯掉一截，或者将短了的脚垫上一截，但采用不同方法所付出的代价和得到的效果却是不尽相同的。这一现象，反映到经济管理上，就是如何处理好效率与公平问题，如何推进地区间协调发展问题，采取不同的思维方式、不同的手段，也会有不同的结果。在过去的计划经济时期，更多采用的是“锯脚”的办法，通过“平调”的手段实现公平、平衡，这样做，以牺牲社会效率为代价，其结果往往是保护落后。在市场经济条件下，市场机制在资源配置中起基础性作用，不能用剥夺财富的手段实现公平，而应该更多地采用“垫脚”的办法，以效益为手段来实现公平目标。“两保两挂”财政政策就是“垫脚平衡原理”的生动运用，它通过加大对欠发达县市“垫脚”力度，增强欠发达县市经济发展的内在动力和发展后劲，逐步缩小与发达地区的差距，与此同时，对经济发达县市也给了“上台阶”的积极财政政策，“垫脚”而不“锯脚”，为他们快马加鞭提供动力，以实现区域经济的全面、协调发展。“两保两挂”政策，体现了先有效率、后有公平的原则，通过财政“四两拨千斤”的功能，使有限的“垫脚”资金带来了数倍、数十倍乃至数百倍的效益，这一崭新的理财机制，为我们在社会主义市场经济条件下更好地运用财政等经济杠杆，最大限度地带动社会财富的增长提供了成功经验。如我市在工业技改方面灵活运用了“四两拨千斤”的理财机制，取得了明显成效。去年，我市财政预算安排和向上争取到工业技改贴息资金共约500万元，加上减免返还土地出让金和行政事业性收费等约1000万元，合计共投入1500万元政府性资金用于支持企业技术改造，政策上对各类所有制的经济主体一视同仁，有效激发了企业主体的技术改造积极性，共拉动工业技改投资5．1亿元，工业技改对我市去年工业经济增量的贡献率达到了60％以上。今年，我们继续按照这一思路开展工作，工业技改势头更旺，列入重点管理的23项新开工技改项目计划总投资就达到69亿元。

三、“两保两挂”政策是财政转移支付的重大创新，对公共财政框架的建立具有积极的促进作用。未实行“两保两挂”财政政策前，省财政对欠发达地区的转移支付，大多偏重于就事论事地帮助解决一些具体困难，没有从体制上很好解决县市自身内在的发展动力问题，在这种情况下，从我们县市的角度看，有时也确实存在埋头苦干不如“跑一跑、叫一叫”的效果来得更直接的现象，因而也造成一定的依赖思想。“两保两挂”这一创新之举，从机制上保证了财政对欠发达地区的转移支付由“输血型”向“造血型”的转变。作为县市领导，感到“两保两挂”财政政策既是动力也是压力，关键还要看自身的发展；如果因自身努力不够而没能得到应有的实惠，上对不起各级领导，下对不起当地百姓。因而，县市自身加快发展的愿望会更加强烈，发展的潜能也就得到更充分挖掘。我市在乡镇财政管理中延伸了这一做法，也取得了明显成效。从1998年开始，我们对乡镇实施“二奖一补”的办法，加大了对乡镇财政转移支付的力度，即对当年收支平衡的乡镇，按财政结算款15％给予奖励；对山区乡镇消化1997年末财政赤字的，按已消化赤字额10％给予奖励，同时市财政按照己消化赤字额的50％给予补助，三年间市对乡镇实现转移支付1600多万元，全市90％左右乡镇已连续3年实现收支平衡，财政赤字得到有效的控制。

同时，“两保两挂”财政政策有利于促进建立公共财政。建立公共财政框架是财政管理体制改革的目标，但作为我们相对欠发达地区，在目前保障政府机构正常运转的财力尚十分紧张的情况之下，要建立公共财政困难比较多。“两保两挂”财政政策，建立了科学的补助机制，通过体制对地方转移支付，对增强欠发达地区地方财力具有积极促进作用，从而使地方间基本公共服务的相对均等成为可能。同时，要实现“两保”，取得“两保两挂”财政政策的效果，作为我们县市政府领导，除努力抓好增加财政收入外，势必会投入更多的精力在规范理财机制、优化支出结构上做文章，更加自觉主动地推进零基预算、部门预算、单一国库制度、政府采购等一系列预算管理改革，强化预算监督和宏观调控，促使财力向公共领域转移，提高政府资金效益的最大化，以确保财政收支平衡。

四、“两保两挂”政策让复杂问题得以简单化，促进了社会效率的提高和政府行政成本的下降。在过去，由于缺乏规范的运作制度，上下之间的信息是不对称的，财政补助上或多或少存在着“会哭的孩子多吃奶”的现象。作为县市领导，特别是相对落后地区的领导，基于本地区老百姓利益的考虑和维持地方财政正常运转的现实需要，不得不腾出较多的精力去“跑部进厅”反映困难、请求补助，上级财政部门的领导为此也不得不疲于应付，上上下下都造成了较大的社会资源的浪费。实行“两保两挂”以后，一切就变得非常简单明了。体制本身已经明明白白地告知你该怎么干、取得怎样的成绩就能得到多少补助。作为县市的领导，必须对本地区经济运行状况有个清醒把握，对可能得到的补助基本做到心中有数，无需再三天两头往上头跑，因而就更加有条件集中精力、立足自身实际把工作重点放在发展经济上。这种权力制度化的结果，也较好地防止了“去跑会叫”多补助，“不跑不叫”少补助现象的产生，克服了地方政府“等、靠、要”的思想。

五、“两保两挂”政策贯彻了以人为本的理念，有利于人的潜能发挥和凝聚人心。人是生产力中最活跃的因素，人的主观能动性发挥越好，管理成效就越大，反之亦然。社会生活中的人，兼具自然属性和社会属性，过去的一些制度设计中，往往忽视了人的自然属性，片面强调精神激励，这是不够的。而“两保两挂”财政政策则全面体现了以人为本的思想，强调人的社会属性和自然属性的共同作用，尊重人的本能需求，注重自然属性在财政管理工作中所发挥的作用。这一制度设计，一方面，对县市领导班子、财税部门实行奖励，进行适当的利益驱动：另一方面，让一个地区的各级干部乃至普通老百姓都结成了利益共同体，财政不再单单是财政部门的事，而是全体社会成员的利益之所在；同时，也为领导干部实现“为官一任、致富一方”的人生抱负提供了政策支持。因此，“两保两挂”政策，使全局利益与局部利益整体结合起来，有利于领导干部凝聚人心，上下形成共识，充分挖掘人的主观能动性，集中精力发展经济。

（本文作者系江山市市长）