经济责任审计制度是一项具有中国特色的经济监督制度。这一制度的实施，不仅是我国经济体制改革和社会经济发展的客观需要，而且也是依法治国和加强对权利的制约与监督的内在要求。随着经济责任审计实践的逐步深入，各级党委、政府以及社会各界对经济责任工作的期望值越来越大，要求越来越高，经济责任审计工作不论是从制度到实施，还是从理论到实践，都面临着成绩与问题并存、挑战和希望同在。积极开展经济责任审计研究，努力探求经济责任审计工作内在规律，不断提高经济责任审计工作质量，切实解决经济责任审计实践中存在的审计取证难、责任追究难、处理处罚难、结果运用难等诸多问题，无疑成为各级审计机关和全体审计人员应全力破解的重要课题。本文以江苏省丰县开展这项工作取得的成效和存在的问题为例，探讨一些改进和完善经济责任审计工作的对策措施。

　　一、工作成效

　　通过这几年的努力，丰县经济责任审计工作取得了四个方面的成效：一是领导重视程度不断提高，工作制度不断完善。通过近年来经济责任审计的开展，引起了丰县党委、政府的高度重视。丰县县委出台文件，对联席会议成员单位重新进行了明确分工。另外，丰县县委、县政府积极贯彻落实新修订的《审计法》，出台了《领导干部经济责任审计结果运用办法》、《关于进一步完善党政领导干部任期经济责任审计制度的意见》、《丰县科级领导干部离任交接暂行办法》等文件，对任中经济责任审计、审计结果的运用等做出了进一步规范。目前在我县已初步形成领导重视，被审计单位支持，有关部门积极配合的经济责任审计工作局面，建立起了组织监督、纪律监督、审计监督有机结合的干部监督管理新机制。二是在任期经济责任审计中，被审计领导干部及单位对审计揭露的问题越来越重视，在及时纠正各类违法违规问题的同时，注意用完善制度来规范行为，较好地发挥了监督和防范两个方面的作用。三是增强了领导干部的事业心和责任感,起到保护和爱护干部的作用。经济责任审计使领导干部清楚认识到经济责任审计的重要性和必要性，离任不交“马虎帐”，上任不接“糊涂班”已成为各级领导干部的共识，有的单位领导还主动要求责任审计。经济责任审计使离任者能够很好的总结经验和教训,也能使接任者引以为鉴,同时还能使离接者双方经济责任界限清楚,既促进领导干部明确自己应负的经济责任和应完成的目标任务,确保其尽职尽责做好本职工作,又正确处理长远利益和眼前利益的关系,克服急功近利的短期行为,从而遏止为求政绩,无视纪律制度,不按财经法规制度办事的行为。四是审计成果越来越被组织、纪检、被审计单位所重视。组织部门把审计成果直接运用于干部任免程序，列入干部考核档案，纪检部门把经济责任审计结果报告存入领导干部廉政档案，发挥了经济责任审计结果在党风廉政建设和反腐败工作中的积极作用。

　　二、存在问题及成因分析

　　1、时间紧、任务重，审计工作压力大。经济责任审计任务繁重与审计力量不足的矛盾日益突出，特别是经济责任审计任务相对集中，造成经济责任审计质量不高。目前，县级以下党政领导干部调配使用的特点是集中调整多，个别调整少，一般集中在换届前后。而领导干部从被组织人事部门确定调整到正式任职，时间很短，因而出现组织部门集中交办、审计部门突击审计的特点。再加上审计部门对领导干部任期内的经济责任审计工作，造成每年经济责任审计的工作量相当大，而且随着经济责任审计重要性的日益凸现，各级领导对经济责任审计工作提出了很高要求，广大人民群众对审计寄予厚望，因此，审计部门在短期内要高标准，高质量地完成这一重任有相当大的困难。这种一次性集中审计不利于对领导干部的经常性审计监督，而突击性进行经济责任审计往往又收不到理想的效果。有的领导干部任职时间较长，短时间内很难将其资产负债损益情况摸清搞透。有时审计机关抽调几个审计组，全力以赴，交叉进行，也很难按时完成交办的任务。

　　出现这类问题的成因，首先是认识上有分歧，我们认为审计机关人员，特别是县一级审计机关人员少，审计任务重，经济责任审计项目不宜安排过多，否则难于保证质量和规避审计风险。而干部任用、管理和监督部门则认为，经济责任审计是加强干部监督管理的最有效手段，必须扩大审计监督覆盖面，落实任职必审制度，如果有选择地进行审计，势必出现审计监督的盲区和空白点。其次是审计力量与审计任务不相适应。现阶段，委托部门对任中审计并不十分看重，而最为关注的是任后和离任审计，加上县以下机构改革和换届频繁，经济责任审计任务十分繁重，且常有硬性时间要求，审计质量很难保证。第三是经济责任审计除了计划安排的项目外，多头和临时交办现象普遍存在。有领导批办的，有组织部门委托的，也有纪检监察等机关交办的，交办的经济责任审计事项都是由部门直接向审计局下达，在程序上很不规范，审计机关在具体操作上也面临孰先孰后难于把握的问题，势必造成经济责任审计撵任务，抢数量，使审计质量流于形式的现象。

　　2、成果运用制度尚不健全。有关制度规定经济责任审计结果报告作为组织审查处理领导干部的参考依据。但在实践中，如何作为参考依据，没有具体制度予以明确，组织人事部门感到难以操作，且因为审计往往是事后审计，组织人事部门运用这些资料也有一定的风险。在没有严重违反财经纪律的情况下，结果报告仅仅存入个人档案了事，对领导任职期间的内控制度建立实施、管理水平、决策科学性等方面资料应用的积极性不高。

　　3、审计部门无法确认或解除被审计者的全部经济责任。国务委员王忠禹同志在全国经济责任审计工作会议上指出：经济责任审计的结果是对领导干部是否具有从事经济工作中的必须的政治素质和决策水平，是否正确履行其经济职责，是否严格执行国家财经法纪的依据的反映。按两办暂行规定要求，审计机关实施领导干部任期经济责任审计，应通过对其所在部门、单位财政收支、财务收支的真实、合法、效益情况审计，分清领导干部本人应当负有的主管责任和直接责任。在审计的基础上查清领导干部个人在财政收支财务收支中有无侵占国家资产、违反领导干部廉政规定和其它违法违纪的问题。按以上要求，经济责任审计实质是对一个领导集体的审计。在这一点多、面广、量大的工作中，审计部门的职责是通过检查被审计单位凭证、帐簿等会计资料揭示领导干部在经济活动中应当负有的经济责任，而领导干部在工作中是否具有必须的政治素质、决策水平等则很难用常规的审计手段揭示出来。例如，在经济责任审计时有时会收到一些举报，有些举报与被审计单位会计记录有关，审计部门可以查证，但还有相当一部分内容是与单位会计记录无关的，审计部门无法通过常规审计手段确认其可信性。因而无法确认或解除被审计对象全部经济责任，往往需要纪检、监察部门利用其工作职能进行大量的调查，予以查证。特别是乡镇的党委责任与政府责任、主管责任与直接责任难以区分。如按规定乡镇长管财、党委书记不管财，但在实际操作时有些乡镇某些开支或重大项目投资决策由党委书记和乡镇长碰头决定后出现问题，在经济责任审计中，书记和镇长的责任难以区分。

　　4、审计评价没有统一的标准。两办暂行规定要求，经济责任审计中，审计部门应对领导干部本人任期内的经济责任作出客观评价。在工作中我们发现经济责任审计的评价要比其它审计项目的评价困难得多。主要原因一是到目前为止，尚未有一套完善的经济责任审计评价依据；二是审计评价的范围难以界定。经济活动中很多内容是普遍联系的，因而在对领导干部任期经济责任评价时很难区分哪些是直接责任，哪些是间接责任，哪些是主要责任，哪些是次要责任。三是前后任的经济责任难以区分。经济责任审计工作近几年刚刚起步，很多领导干部接任时未对前任进行审计，不区分前后任的责任则难以评价现任的责任，而前任工作已时过境迁，难以评价。

　　5、部门工作协调密切程度不够，难以有效地发挥经济责任审计作用。目前，各地均建立了由纪委、组织、人事、审计、监察五部门参加的经济责任审计联席会议制度，在实施中也规定各部门的具体工作。而事实上，各部门除每年例行的联席会议外，尚难在工作中形成合力，发挥整体作战的优势，仅仅把经济责任审计看作是审计部门新增加的一项重要工作职能。对审计部门而言，领导干部任期经济责任审计不同于一般的审计项目，有其特殊性：一是审计机关在工作计划安排上处于被动地位，随机性强；二是离任后审计多，审计成效差，经济责任审计结果在时间上的滞后性。中办、国办的两个《暂行规定》都明确规定，领导干部、企业领导人员任期届满，或者任期内办理调任、转任、转岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。但从实际操作情况看，目前绝大多数离任审计项目几乎都是先离任，后审计。交办时间紧，“先离后审”的现象较为普遍。一是审计对象不在场，一些与其相关的审计事实较难确认。二是离任干部配合审计主动性不高。三是审计结论难以落实。四是不利于被审计对象吸取经验教训，因为是先离任后审计，一些被审计对象未经审计另就他任，无法听取对其任期中经济责任经验与教训的评价，也难让其承担任何经济责任。所有这些问题均不是审计部门能单独解决的，必须是各有关部门相互配合，发挥各自优势，在工作中增强协调性，才能促进经济责任审计工作有条不紊地开展。

　　6、对效益性目标缺乏合理明确的规定。从审计目标看，任期经济责任审计通过证实被审计领导干部所在单位的财政财务收支及相关经济活动的真实性、合法性及有效性，来认定领导干部任职期间应负的经济责任，为组织人事部门、纪检监察部门及主管部门考察、评价与使用干部提供参考依据。真实性、合法性目标有财政财务审计作基础，在实践中积累了一定的经验。但效益审计一直在探索中，缺乏经验。由于任期经济责任审计必须以效益审计为基础，如果普遍开展任期经济责任审计，则意味着必须首先开展经济效益审计，但这却面临许多困难。因为在审计过程中，微观经济效益容易确定，宏观经济效益难以把握；经济效益容易确定，社会效益难以判断；当前经济效益容易确定，长远经济效益难以预测。因此，对效益性目标缺乏合理明确的界定，是影响任期经济责任审计质量的一个关键因素。

　　三、对策建议

　　针对上述情况，为进一步深入开展经济责任审计，提高经济责任审计的效益，可以从以下几个方面促进和完善经济责任审计制度。

　　1、建立起经济监督和行政监督相结合的经济责任。审计机构目前，各地虽然开展了经济责任审计，但由于没有行政监督权，审计工作仅停留在搞清经济活动的事实，反映有关情况移交案件线索的阶段，还不能完全实行对“人”的监督，难以分清责任，审计评价也因此流于形式，责任追究也就无从谈起。为此，应当建立起相对独立的经济责任审计机构，并赋予其相应的行政监督权，实现经济监督与行政监督的有机结合，开展真正意义上的经济责任审计，真正发挥经济责任审计的职能，为组织人事部门考核任用干部提供量化的参考依据，能有效地解决目前审计查帐、纪检监察追究责任相分离的格局，避免案件移交后纪检监察部门重复查帐问题。

　　2、理顺干部变动与审计的关系，切实发挥经济责任审计作用。按照经济责任审计暂行规定的要求，应当先审计后离任。目前很多地方还是采取先离任后审计的做法。这在一定程度上影响了经济责任审计的效果。我们考虑到目前实行先审计后离任的条件尚不成熟，工作尚不规范，在这种情况下，不宜过急地强调先审后离。干部虽然离任了，但其任期内的经济责任并未脱钩，如果查出问题，仍然可以追究，为了有效地实施经济责任审计，是否可以对拟任新职的干部，由党委宣布其先到新单位主持工作，视离任审计结果，再决定任命与否，这样可以有效地加强对领导干部的监督，使他们工作有了压力和动力，增强勤政廉政的自律性。既增强了经济责任审计的约束力，提高审计效果，又可以解决先离后审的矛盾。

　　3、改进审计方法，推行届中审计为主的新机制。近几年离任审计表明，领导的换岗或换届，需离任审计的不是几个，而是一批，这对审计机关来说，可谓项目多，人员少，加上离任审计项目涉及面广，时效性强，要按时完成任务面临相当大的困难。为此审计部门应当改进审计方法，实现经济责任审计与经常审计相结合，将任期审计与预算执行审计，经常性审计、专项审计相互融合，做到“一次审计，成果共享”，既提高审计工作效率，又达到了审计内容上的相互完善，使审计深度和广度有较大的突破，为此需要突出任中审计为主的理念，从而把所有的部门领导纳入审计监督之中，可以有较充足的时间把领导交办和群众关心的问题审全、审深、审透，也利于领导本人及时发现和纠正问题，有利于对领导干部的连续性监督。此外，为提高审计成果的运用效果，审计部门要建立健全一套科学合理的经济责任评价指标体系，尽量规避审计风险，对现任领导接任时未经审计过的前任要作适当的延伸，以分清责任。在审计评价中用词要准确、严谨，尽可能地用数字和事实说话，分清责任，客观评价，使经济责任审计更好地为加强干部管理，促进依法行政服务。

　　4、建立科学规范的评价体系。和一般审计评价相比，经济责任审计评价对象是领导干部，更具有针对性；其评价内容是任期经济责任，更具有特殊性；其评价结果是对干部考核任用的重要参考，更具有严肃性。为了使审计人员的评价有理有据，应制定一套科学、规范、实用性较强的评价体系，包括评价、考核两个指标体系。要坚持实事求是的原则，评价中要客观、公正，始终做到不脱离当时、当地的历史条件和环境，静止地评价业绩和责任。定性要准，处理慎重。要对每个指标的内涵、外延进行明确界定，对评价标准进行量化，把定性分析评价与定量分析评价结合起来，使审计评价工作具有可操作性，以统一评价口径和考核标准，对于定性评价标准，应紧紧围绕经济责任来建立，突出真实性、合法性、效益性原则，效益性目标应明确界定。同时还应对内部控制及其执行情况进行审计评价。对于定量评价标准，应依据一定的原则和标准，科学地从数据角度界定，分析衡量领导干部的经济责任。

　　5、建立健全分层次审计机制，扩大经济责任审计覆盖面。为充分发挥经济责任审计的作用，要进一步扩大经济责任审计的覆盖面。按干部管理权限、财务隶属关系和国有资产管理关系，采取分层次的经济责任审计机制。县委直接管理的单位、企业、乡镇法定代表人由县级审计机关进行审计；各部门、单位的下属单位由主管部门内部审计机构或委托社会审计机构审计；村及乡镇企业由镇审计所负责。发挥审计机关的主导、督促和监督作用，保证分层次审计机制的有效运行。（作者：江苏省丰县审计局　胡荣军）