乡镇在农村工作中的关键位置,引发了乡镇审计活动产生的必然性。但由于目前乡镇审计性质模糊,法律地位不明确,也没有统一的规章制度可循,各地审计模式各异,而且普遍在规范性、可操作性和权威性上存在问题,严重影响了审计的效率效果。因此,必须根据农村经济和社会发展的要求,创建合理、规范、有效的乡镇审计模式,更好地为建设社会主义新农村服务。
　　
　　一、当前乡镇审计模式的利弊分析
　　
　　乡镇审计是人们按审计所处的区域来称谓的,是乡镇政府工作在实践中的一个创造,在我国审计体系中找不到归属。目前,国家对乡镇审计尚未立法,审计工作的开展也没有统一的规章制度可以遵循。因此,造成各地区的审计模式不尽相同,但概括起来可以分为三种:乡镇内部审计模式、上级派驻审计模式和乡镇政府审计模式。
　　(一)乡镇内部审计模式。这个审计模式当中,包括以农村经营管理站为审计主体、以村屯经济活动为审计对象的农村内部审计,以乡镇企业管理办公室为审计主体、以乡镇企业的经济活动为审计对象的企业内部审计和由乡镇财政部门代行的乡镇站所财务审计。在这个审计模式当中,每个个体相对独立,其机构性质是内部审计。工作由乡镇政府直接领导并对乡镇政府负责,业务上接受上级主管机关和国家审计机关的指导。这种审计模式将其审计职能直接分解到乡镇下属的各职能管理部门,无须设立专门的审计机构、配备专职审计人员,操作起来简便易行。但是由于这种乡镇审计其内部审计本质属性的局限,审计的独立性和权威性较弱,不能充分发挥审计监督职能。同时审计机构及审计人员的兼职设置也大大降低了审计人员的积极性,无法更好地开展审计工作。
　　(二)上级派驻审计模式。这种审计模式就是在县级审计机关设立乡镇审计科或者按照乡镇的经济区域关系下派乡审计办事处。这种审计监督模式属于国家审计,其工作直接对县级审计机关负责,在审计监督的执行方式上属于上审下,由于这种审计模式在人、财、物方面均不受乡镇政府的控制,具有较强的独立性和超脱性,因此其优点是审计监督力度大,权威性强。但是这种审计监督与乡镇政府完全脱离,也导致了审计工作过于偏重对经济案件的查处,而忽略了其在乡镇政府的宏观管理和宏观调控中的重要作用。同时,这种模式由于人员编制有限,导致了审计工作覆盖面不大,连续性不强的弊端,不能全面、及时地反映乡镇的经济运行情况。
　　(三)乡镇政府审计模式。这种审计模式就是在乡镇政府设立乡镇审计所,直接受乡镇政府领导,工作对乡镇政府负责。与上面两种审计模式相比,这种审计模式既具备一定的独立性和权威性,又有较强的宏观性和服务性,因此更加有利于维护本地区的经济秩序,加强乡镇政府的宏观管理和宏观调控。但是由于这种模式目前尚没有确切的法律地位,其机构设置既不属于国家审计,又不属于内部审计和社会审计,性质的不确定性,使其在开展审计业务时既无明确的法律法规可以依据,又无统一的制度规范可以遵循,造成了审计工作自身的混乱状态。
　　
　　二、探索乡镇审计“监审合一”新模式的构想
　　
　　乡镇审计的模式是在实践中不断创新和发展的,上述三种审计模式在特定的时期和经济环境中发挥了特定的作用,但随着实践对它们的检验结果逐渐明晰以及农村经济形势的不断变化,它们的不足之处逐渐显露出来。因此,尽快完善乡镇审计体制,建立一种合理、规范、有效的乡镇审计模式势在必行。有观点认为,修改和完善现行的宪法和审计法律体系,在乡镇政府建立乡一级国家审计机关,配备专职审计人员,对乡级财政、所属村居、乡镇企业、各职能站所及乡镇其他经济组织进行审计监督。此模式虽然在独立性等方面具有一定的优势,但面临着修改宪法和相关法律、增设机构、增加人员编制等一系列复杂的问题,在短期内很难实现。要完善上级派驻审计模式和乡镇政府审计模式,同样要面临政府精简机构、控制人员编制等问题,难以操作,可行性不强。对此,笔者认为在不需要修改法律、增设机构、增加人员编制的前提下,根据农村经济和社会的发展情况,改进乡镇内部审计旧模式,探索“监审合一”的新模式,是当前乡镇审计最具可行性的方案。同时,国家对乡镇审计尚没有明确规定,也为探索乡镇审计新模式提供了充分的操作空间。
　(一)农村经济和社会的发展迫切要求改进乡镇内部审计模式。一是随着农村集体企业改制基本结束,多数企业已成为民营企业,少数集体资产参股的企业,集体资产一般不占主导地位,企业对政府的利润分配主要采取定额上缴或协议上缴的方式,乡镇企业的审计对象基本消失;二是通过两轮政府机构改革,乡镇所属事业单位的数量已大幅减少,加之财务统管、会计集中核算等制度的推行,乡镇站所财务已纳入财政部门的日常监督范围;三是根据“村账乡管”的要求,乡镇农经部门一方面管理村账,另一方面又要对自己管理的村账实施审计,显然是不妥的。因此,原先乡镇相关部门单独开展审计监督工作的模式必须破除,根据农村经济和社会发展形势,需要形成统一、独立、具有权威性的内部审计新模式。纪检监察部门在乡镇享有较高的政治地位和威慑力,由其牵头成立财政、农经、企管等部门专(兼)职审计人员参与的内部审计机构,必要时面向社会竞聘具有注册会计师、会计师、审计师等资质和职称的专家组成协审队伍,向乡镇党委、人大、政府负责,可以将党内监督、行政监督与审计监督充分结合,能够有效避免外部干扰,有利于保持审计工作的独立性,扩大审计覆盖面,强化审计工作力度。
　　(二)乡镇“监审合一”内部审计模式可以实现资源互补,形成监督合力。纪检监察工作与审计工作在业务上有着相通性,即维护国家财经纪律的执行,其执法对象都包括乡镇行政事业单位和乡镇企业。通过成立“监审合一”的乡镇内部审计机构,能够使部门优势、人力资源、信息资源等方面进一步优化配置,促进廉政工作力量有效整合。一是部门优势得到优化配置,纪检监察部门对执法对象全面性检查,侧重点一般在政令畅通和经济案件方面,维护行政纪律,改善行政管理,提高行政效能,促进廉政建设;审计部门是紧紧围绕国家财政经济秩序开展工作,促进廉政建设,保障国民经济健康发展。两者虽然都是促进廉政建设,但纪检监察工作力度明显,手段丰富;而审计工作往往依靠传统的方式方法,监督警示作用较弱,容易走形式,两者结合能够加大廉政工作力度。二是人力资源得到优化配置,纪检监察部门一般在经济领域专业技术力量上比较薄弱,人员经济学专业性相对较差,基层乡镇表现的更为明显;而审计部门往往专业人才较多,两者结合可以形成业务技术上的互补。三是信息资源得到优化配置,审计部门往往出于自身利益考虑,对发现的问题经常以罚代管、一罚了之;同时纪检监察部门案件线索往往局限于信访举报,信息面偏窄,两者结合可以使信息资源得到及时共享,不给违纪违规单位和个人可乘之机。
　　
　　(三)乡镇“监审合一”内部审计模式符合我国的政治制度环境与历史传统。从政治制度角度来看,我国的政治制度不同于西方发达国家,西方发达国家实行“三权分立”,有强大的立法机关,然而我国是共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家,人大作为立法机关,虽然是最高权力机关,但现实中人大的权力有些虚置,政府拥有十分强大的权力,将监察和审计联合统一行使行政监督职能,既有利于加强党和政府对经济的控制与监督,又强化了政府经济决策、执行与监督高度统一的体制,使政府在国家政治经济生活中拥有更加实际的控制权和操作权;从历史传统的角度来看,审计与监察相结合的形式历时最久,几乎贯穿中国封建社会的始终,因此在乡镇实行“监审合一”内部审计模式,向乡镇党委、人大、政府负责,是符合我国的政治制度环境与历史传统的。此外,现代部门和单位内部审计机构设置中,也通常将监察和审计工作设为同一个机构或合署办公,有利于行政监督工作的顺利开展。
　　(四)乡镇“监审合一”内部审计模式可为我国国家审计模式由行政型向立法型转变提供经验。当前我国国家审计的行政型审计模式是由我国现阶段政治大环境的特点所决定,但是也应看到从长远角度分析,我国国家审计模式由行政型向立法型转变是大势所趋,因为:1、我国的基本政体是人民代表大会制,这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责,国务院也有义务接受人民代表大会的监督,我国现行政治框架对国家审计机关行政型模式向立法型模式转变既提出了要求,也提供了先决条件;2、随着我国社会主义民主政治的进一步发展必然要求立法部门拥有有效的法律监督机制和手段,因此将国家审计由行政型向立法型转变既符合社会主义民主政治的发展方向,也是完善人民代表大会制度的重要途径和手段;3、在审计实践中,审计机关代拟政府向人民代表大会提出的预算执行和其他财政收支审计工作报告,经政府同意后,由审计机关代作报告,并在现场回答人民代表大会常务委员会的质询,可以看作是向立法型模式转变的尝试,也可看作是向立法型模式的过渡。因此,乡镇作为最基层的一级政府,通过积极探索向党委、人大、政府负责的“监审合一”审计模式,可以为今后国家审计模式由行政型向立法型转变提供宝贵经验。
　　
　　参考文献
　　[1]桂建平编著《乡镇审计》,中国时代经济出版社,2002年1月版
　　[2]李金华主编《审计理论研究》,中国时代经济出版社,2005年4月版
　　[3]马曙光:政治制度、历史传统与中国政府审计体制选择[J],《审计与经济研究》,2006年06期