根据国家项目管理规定和财政部《基本建设财务管理规定》，项目竣工必须同时以实物数量和货币指标为计量单位，编制能综合反映项目从筹建开始到竣工交付使用为止的全部建设费用的竣工财务决算。

但是，三峡工程建设由于具有投资大、周期长、范围广、分批投产交付等特点，加之其间改制上市出售机组等，导致在决算编制中出现了很多新情况、新问题，特别是在建设、运营、改制等复杂环境下的资产划分、单项工程资产价值确认、公益性资产运行维护费的来源等问题，在编制决算时既无制度基础，又无成功案例、更无可操作办法，构成了三峡工程决算编制的制度瓶颈和技术瓶颈。

资产划分值确认难度大

中国水电建设史上的惯例是：大坝直接构成发电资产的价值，资产的价值补偿通过折旧来实现，资产分类一般为生产性质的发电资产和管理性质的辅助资产。

三峡大坝除具发电功能外，还兼具防洪、航运等社会公益性功能，符合固定资产确认条件但又是不可分割的整体。决算编制中究竟怎样划分资产，才能既保证大坝的整体性，还能将大坝防洪航运功能以价值形式呈现并与实物形态相对应，是非常困难和值得探讨的问题，对于三峡工程来说，成本确认的关键是费用性支出的分摊问题，特别是移民经费，其概算投资占比达44.4%，决算投资占比达49.5%。

在工程建设的一期二期，项目所有费用全部进入工程成本无可非议。

但自首批机组投产发电开始，国家要求三峡总公司改制成立长江电力[8.36 1.21% 股吧]股份公司，并收购母公司三峡发电机组，工程进入边建设边交付边营运边出售的三期建设阶段，费用分摊涉及到建设与生产，生产承担的费用涉及已出售资产和未出售资产，建设费用涉及三峡工程和金沙江等其它建设项目，致使费用分摊错综复杂。

三峡水利[17.30 -6.08% 股吧]枢纽主要建筑物由大坝、水电站、通航建筑物三大部分组成，兼具发电、防洪、航运功能，资产相应划分为防洪资产、航运资产、发电资产。其中，防洪航运资产统称为公益性资产，其运行维护费在三峡工程总竣工前基本上列入工程成本，即维护费来源于工程建设资金。

工程总竣工后，公益性资产特别是防洪，其效益为社会综合效益，不能体现为企业财务收益，运行维护费没有长效机制。如果全部由企业承担，实质上是企业承担了公共财政的职能，不太合理也有失公平，企业也负担不起；如果全部由公共财政承担，又不符合以电养水、以水养电的通行原则。维护费用到底由谁承担自始至终争议较大，资产的维护费来源成为瓶颈。

特色鲜明的资产分类

《三峡工程竣工决算报告》按照国家颁布的《企业会计制度》和电力行业固定资产目录，根据财政部《关于长江三峡水利枢纽工程竣工财务决算办法的批复》和《长江水利枢纽可行性研究报告》关于投资划分的比例（75∶21∶4），结合三峡工程的具体特点，将三峡工程资产按重要性程度分为三大类：一是服务于防洪、发电、航运的三峡工程主体资产，包括大坝、厂房、发电设备、通航设施、管理用固定资产等；二是为工程服务而兴建或购买的可永久使用并能独立经营的其他独立资产，包括房屋、土地、桥梁道路等43项配套设施；三是将水库淹没补偿费用856.76亿元的21%共计179.92亿元作为水库项目单独核算，纳入三峡枢纽工程永久建筑物，构成三峡工程总造价，资产在固定资产项下设“防洪专用设施”交付使用，并与防洪库容相对应。三峡工程资产的三大分类具有鲜明的项目特色，这种资产分类方法有助于所有大型基建项目竣工后的资产分类管理。

根据决算办法，明确以2008年12月31日为基准日的总决算价值为三峡工程交付使用资产价值。其中，已完工程合同尾款、应付水库移民投资尾款按照相关合同和文件批准数预计确认，未完及续建工程投资支出按照国家批准的工程概算及合同余额合理预计确认，升船机待其完工之时补充编报单项工程竣工财务决算。

以发电单元的方式交付资产

为满足三期工程建设和电力生产并行局面下的管理和核算的需要，工程总竣工前，对发电资产中已经完建的实物资产以发电单元为单位暂估入账并进行交付使用，由三峡总公司委托三峡电厂专门列示资产清单，作为资产进行管理。这种交付方式仅仅是一种合同管理关系，不是资产交付的依据。工程总竣工决算时，按照实物资产交付方式以发电单元的方式交付资产。这种资产交付方式解决了大型基建项目边建设边运营期间经营性资产计价和交付的矛盾，解决了三峡工程资产实物移交与管理移交的矛盾。

2003年11月，三峡总公司编制了首批4台发电机组暂估入账财务报告，暂估价值185.05亿元。之后，三峡总公司在2004年办理阶段性竣工决算基础上根据国家关于三峡工程投资概算调整相关文件、水库移民规划调整概算及国家审计调账要求，重新测算了三峡工程总投资和三峡工程财务总支出，并以此为基础，按机组投产顺序编制了单台机组暂估入账报告，作为办理资产交付和计提折旧的依据。每次出让时，三峡发电资产都要重新核定其价值，然后根据三峡工程实际造价、电价、电量、利率水平及总公司的预期回报等因素动态调整出让价格。

截至2009年1月，三峡电站26个发电单元已全部暂估入账，相关暂估入账报告均已报财政部驻湖北专员办备案同意。这种资产价值的入账方法，解决了资产最终价值与计提折旧的问题，也解决了资产产权变动与机组出售定价的问题。

三峡大坝兼具发电、防洪、航运功能，为解决防洪航运等公益性资产的运行维护等经常性费用的长效问题，根据财政部《关于中国长江电力股份有限公司企业所得税处理问题的通知》规定，三峡总公司根据长江电力已收购三峡电站机组的年发电量，按每千瓦时1.52分（含有1.06分/千瓦时的折旧费）计提公益性资产运行维护费，每年约13亿元，视同财政专项拨款，专项用于公益性资产运行维护支出，当年结余结转下年度使用。国资委《关于中国长江三峡工程开发总公司主营业务整体上市有关事项的批复》，同意三峡工程公益性资产不纳入整体上市范围，运行维护费用在“国家重大水利工程建设基金”中每年安排13亿元。至此，公益性资产运行维护费有了稳定的保障。