美国于20世纪70年代运用成本—收益分析方法对政府管制模式进行改革，经历了30多年的发展，美国政府建立了市场化的成本—收益分析的管制体制，大大地改善了美国政府管制的绩效，这也成为评价美国政府管制绩效的最主要的方法。

一、美国的成本—收益分析管制模式的主要内容

美国的成本—收益分析管制模式的主要内容，包括管制机构的设置、管制法规的制定、管制内容，以及管制的成本—收益分析报告四方面。

（一）成本—收益分析的政府管制机构

目前，美国成本—收益分析的政府管制体系已经逐渐完善和成型，其结构如图1所示。在白宫的管理和预算办公室（简称OMB）中建立信息和管制事务办公室（简称OIRA），审核独立监管机构的重要规章，国会又复审OIRA审核后的规章。成本—收益分析的管制制度最终将国会—总统—OIRA—监管机构（包括独立监管机构和内阁行政机构）联结成一个有机整体。每个部门各司其职，相互监督，保证了各管制主体都能尽可能地科学合理地遵循成本—收益分析的原则制定各项政策。OMB和OIRA是1980年经国会批准后成立的。这两个机构在美国的成本—收益分析管制模式中起着最为关键的作用，被称为“管制管制者”，专门从事规章审核的工作。

（二）成本—收益分析的政府管制的相关法律、法规

美国政府非常重视从法律、行政法规和规范性文件上构建监管体制，因此制定了大量的成本—收益分析的法律法规。这使得政府在管制时有着充分的法律依据，同时也能规范政府的管制行为。以里根总统在1981年3月发布的《12291号行政命令：管制解除的工作魄力》和克林顿1993年签署的《12866号行政命令：管制的计划与审核》这两项行政命令为标志，美国开始建立市场导向的政府管制模式。其后，美国在1995年的第104届国会上根据这一框架对以前的公法作了彻底的修正。国会赋予了联邦行政机构制定、发布规章，并依据这些规章对经济实施管制的权力，成本—收益分析贯穿于任何一部公法之中。这也就从法律上确定了成本收益分析方法的合法地位。通过上述法案，国会最终从法律上确立了成本—收益分析作为监管机构制订规章的基本原则和程序，并通过对成本和收益的评估，检验管制的绩效，从而建立了市场化的管制制度。

（三）成本—收益分析的政府管制内容

成本—收益分析的方法是将作为“收益”的结果与得出这些结果的投入成本进行对照。所有的成本和收益都进行数量分析，并表示成货币单位，目的是成本是否能与收益取得平衡。成本—收益分析的步骤如下：第一，在规章发布前，监管机构要科学地进行管制影响的可行性分析，包括对市场失灵的界定；对产业结构、生产力、竞争环境和就业的影响；对健康、卫生和环境保护的影响；对州政府、地区政府和私人部门的影响。第二，估算成本，要计算直接成本和估算间接成本。第三，量化执行和落实联邦规章后产生的收益。净收益为总收益减去总成本。只有当净收益大于零，监管机构才能实施管制。第四，联邦独立监管机构也要执行克林顿总统的第12866号行政命令。克林顿总统的第12866号行政命令要求，独立监管机构制定和发布规章，必须提交成本—收益分析报告，并经OIRA审核。


（四）OMB和OIRA提交年度联邦管制的成本—收益分析报告

OMB和OIRA在美国政府管制体系中处于核心地位。从1997年起，它们的一个最主要任务，就是集中审核监管机构的规章草案和评估管制的成本和收益，最后向国会提交报告。它与监管机构所提交成本—收益分析报告的区别是：OMB和OIRA是联邦所有规章对市场经济产生的影响，是一种宏观分析；而监管机构更多的是一种微观的分析和评估。OMB和OIRA更多的是分析管制的总成本和总收益，主要作用就是对监管机构依法行政的执法检查，也是管制对市场影响的绩效评估。OMB和OIRA的年度报告将联邦管制分为三种类型：经济管制、社会管制和文牍管制。在采用成本—收益分析法之后，美国联邦政府从1979年到2008年的30年在经济管制、社会管制和文牍管制上的成本支出发生了巨大的变化。经济管制的成本支出从1979年的67%下降到2008年的26%，社会管制的成本支出从1979年的12%上升到2008年的43%。这也反映了成本—收益分析法应用，政府管制的价值理念发生了重大变化。

二、对我国借鉴美国成本—收益分析的管制模式的思考

我国是一个高度集权的国家，政府的各个职能部门对社会事务和经济事务进行了大量的管制，但是并没有取得设想的效果。通过对美国政府的成本—收益分析管制模式的分析，其发展经验对我国政府在管制模式有很大的启示。

（一）政府管制和市场二者是互补的关系

政府管制是市场经济成熟、发展和完善的必要保障，市场从发育到成熟规范，离不开政府有效且广泛的管制。美国在建设了数百年的市场经济后，还在强调政府的管制，只是政府管制在不同阶段，其管制的形式和内容有所侧重而已。更何况我国还处在社会主义的初级阶段，市场经济的完善程度远不及美国，因此，坚持政府的有效管制是发展我国市场经济的前提。同时，政府管制必须随着市场竞争水平和经济规模的发展做出适时的改革。
（二）建立健全的管制法律体系，促进市场有效运行

政府管制的目的是为了弥补市场失灵，但是这并不意味着政府可以凌驾于市场之上。政府在管制市场的过程中必须依法行政，使自己的行为有法可依。我国目前最大的弊端就是政府管制的合法性不够，并且自由裁量权太大，导致了政府管制偏离了正常的轨道，也使得政府遭遇合法性危机。政府要想实现管制的有效性，必须制定政府管制的法律体系以规范政府的各项行为，解决目前政府管制中出现的缺位、错位和失位的现象，最终实现政府管制的有法可依、有法必依、违法必究。

（三）以市场激励方法建立符合市场经济体制的管制框架

我国传统的管制方式主要是命令和控制，但是这种方式往往会阻碍经济的发展。随着对政府管制理论研究的不断深入，激励性的管制方式成为了政府管制的最新理论。通过激励性的管制方法，构建符合市场经济体制的管制框架。首先，政府管制应该严格控制在市场失灵的范围内；其次，政府管制能够弥补市场缺陷；最后，政府管制应该遵循成本收益原则。

（四）建立政府管制的成本—收益分析的原则和程序

我国的政府管制一直运用命令控制式的管制方式，虽然这种方式可能会达到预定的效果，但是完全没有考虑到所投入的成本。所以我国政府经常做做不好、也做不了的事。特别是对经济性事务的管理，都有可能引入成本—收益分析方法。而通过建立政府管制的成本—收益分析的原则和程序，能够发现政府应该在哪些方面采取必要的管制措施。只有将政府管制建立在科学量化分析的基础上，我国政府的管制职能才能得到正确配置。

【参考文献】

［1］ 宇燕，席涛.监管型市场与政府管制：美国政府管制制度演变分析［J］.世界经济，2003（5）：3-26.

［2］ 周学荣.成本收益分析方法在美国政府公共管制中的应用［J］.湖北大学学报（哲学社会科学版），2007（6）：107-109.

［3］ 席涛.美国的成本—收益分析管制体制及对中国的启示［J］.经济理论与经济管理，2004（6）：60-63.