一、国有企业外派监事会制度与监管型财务总监委派制度简介
　　（一）国有企业外派监事会制度 国有企业外派监事会制度是根据《公司法》和《国有企业监事会暂行条例》规定，由国务院向央属国有重点大中型企业、省国资委和市国资委分别向省属和市属国有企业派出监事会，该监事会向国务院和省市国资委报告，代表政府对国有企业的国有资产保值增值状况实施监督。监事会以财务监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。
　　（二）监管型财务总监委派制度监管型财务总监制度是各级政府及国资监管机构为了健全国有企业法人治理结构，构建国有产权代理关系的有效制衡机制，维护国有资产安全完整，实现国有资产的保值增值，加强对国有企业财务会计工作监督管理的一种制度创新，即由各级政府及国资监管机构根据地方政府制订的规章向其监管的国有企业委派财务总监，财务总监向地方政府和国资监管机构报告，对其负责。财务总监参与而不干与企业的日常生产经营活动。财务总监委派制度主要解决了国资监管机构和授权经营的国有企业之间信息不对称的问题，满足了所有者对企业经营监管的要求。
　　（三）两种制度产生的必要性及其理论基础归根到底，不论是国有企业外派监事会制度，还是国有企业监管型财务总监委派制度，均是建立现代企业制度的客观需要，以减少代理成本、防止“内部人控制”；是建立市场经济体系的迫切需要，以实现对国有企业保值增值进行有效监管；是政企分开的现实需要，在政府行政干预的“手”从国企“抽”出来的同时，伸出行使所有者监督职能的“手”，以保证所有者监督的真正到位。两种制度产生的理论依据也是一样的，均是基于代理成本理论和和分权制衡理论。代理成本理论是外派监事会制度和监管型财务总监委派制度产生与发展的基石。分权制衡理论是指导公司监事会制度和监管型财务总监委派制度逐步发展与完善的依据。
　　二、国有企业外派监事会制度与监管型财务总监委派制度的比较分析
　　（一）两种制度相同点与区别 对国有企业外派监事会制度与监管型财务总监委派制度进行比较分析，其相同点和区别如表1、表2所示。
　　（二）两种制度的优缺点比较
　　（1）与监管型财务总监委派制度相比，外派监事会制度具有以下优点：
　　一是监督手段和方式较丰富。监事会不仅可以委派监事会成员对企业的经营活动、财务活动进行审查和监督，可以组织企业内部审计部门、委托会计师事务所等中介机构进行，还可以建议国务院、省市地方政府责成国家审计机关依法进行审计，而监管型财务总监委派制度则往往需凭借财务总监自身的专业特长自己进行审查。
　　二是外派监事会所依据的法律地位和级次较高。不论是2000年第283号国务院令（《国有企业监事会暂行条例》），还是2006年1月1日起执行的新《公司法》，都明确了国资监管机构可以向国有独资公司派出监事会，而监管型财务总监委派制度一般是地方性政府规定，其法律地位较低。
　　三是监督的团队性更好。根据新《公司法》的规定，国有企业的监事会应有5个以上成员，其人数较多，且监事会内部可以就监督事项、决议等进行商议，当不同人有不同意见时，可以进行合议；而财务总监则人数单一，往往“孤军奋战”，凭借个人的专业知识进行职业判断，一旦判断失误，容易给后续的工作带来较坏的影响。
　　（2）与外派监事会制度相比，监管型财务总监委派制度具有以下优点：
　　其一，监督的及时性较好。国有企业财务总监是政府派出并授权对国有资产授权经营机构及所属大中型国有企业整体财务进行专业、专职财务监督，包括事前、事中、事后全方位、全过程进行监督，能够“防患于未然”。而监事会实施的监督多为事后监督，即结果监督，及时性不够，在国有资产损失的防范性方面有一定的缺陷。
　　其二，生产经营的参与性较高。委派的财务总监虽不干预企业的生产经营，但往往参与企业的生产经营，掌握较多的信息；而监事会往往不参与企业的生产经营，监事会成员由于身兼数职，事务繁忙，有的甚至对企业的生产经营情况都不了解，如果没有掌握足够的生产经营信息，要对企业经营的合法性、合规性进行监督难以实现的。
　　其三，人员配置和素质较高。委派的财务总监往往是公开招聘的，具有较高学历，有着丰富理论知识和实务知识的会计、审计人员。而监事会成员由于必须有1/3以上的职工代表，往往是党务、工会工作者，其财务、经营管理的知识背景不足，而监事会实行的是“合议制”，他们可能会对监事会的决议产生各种不同的影响。
　　（三）两种制度的互补与融合我国《公司法》、《国有企业监事会暂行条例》和地方政府规章为我国国有企业法人治理结构提供了两种监督机制，这两种监督机制各有优点，在现实的国有企业国资监管中起到了不同程度的监督作用。
　　笔者认为，外派监事会制度和监管型财务总监委派制度并非是矛盾或对立的，可以同时实施，相互融合和互补。即，对同一个国有企业，国资监管机构可以既派出监事会，又派出财务总监，以外派监事会制度的监督手段的丰富性、监督的团队性、较强的法律依据等优点来弥补财务总监委派制度的监督手段单一、孤军作战、法律依据较弱等不足，同时又以财务总监委派制度的事前、事中、事后全方面监督、参与生产经营、了解足够的信息、人员的素质较高等长处来弥补外派监事会制度的事后监督、不参与生产经营、信息相对匮乏、人员素质参差不齐等缺陷。
　　若仅派出监事会，由于监事会成员，包括监事会主席和其余监事往往身兼数职，同时监管几家国有企业，不固定长驻于某一企业，对企业的信息了解相对不足，无法为其开展的定期或不定期的财务检查提供足够、有效地线索，导致信息失灵，监管失效。若能够同时派出财务总监，且该财务总监由该企业的监事兼任，则可以了解更多的财务信息和生产经营信息，能为监事会开展的定期或不定期的财务检查提供更多的信息和相对有效地线索。另外，财务总监在参与企业的生产经营时，可以在生产经营、财务管理方面向企业提供一些较规范地对策，若企业加以采纳，则可以避免一些不规范的情况出现；若不采纳而实施了不规范的行为，则财务总监可以及时地加以制止；若企业一意孤行，则该财务总监可以监事的身份向监事会主席报告，以监事会的名义对企业的经营层进行阻止，其有效性将大大地提高。
　　三、国资委监管创新模式具体操作
　　如何来设置派出的监管机构，既避免监管缺位，又避免监管重叠、资源浪费，从而对国有企业实施有效地监管，这是摆在国资监管机构前面的一个课题。笔者认为，可以将外派监事会制度和财务总监委派制度两者有机地融合在一起，即，国资监管机构按《公司法》第七十一条的规定向国有企业派出监事会（除职工代表监事），同时又按地方政府规章向同一企业派出财务总监，但该财务总监由国资监管机构派任该企业的某一个监事兼任。具体操作模式为：一个省、市可成立一个监事管理中心，下设若干个监事会工作组，一个组设一个组长及3~4个组员，负责监管3~4个国有企业，即一个组的成员同时组成3~4个国有企业的监事会成员，由组长担任这些企业监事会的主席，组员担任监事，且每一个组员均兼任一个企业的财务总监，负责该企业的日常监管工作，该组员同时担任另外2~3个国有企业的兼职监事。