江苏高速公路发展趋势和可持续发展的研究


谢长怀 张纪成

　　[关键词]高速公路；发展趋势；投融资模式；可持续发展研究
　　[摘 要]本文通过分析江苏高速公路发展历史及其趋势，阐述江苏“省领导小组决策，省高指监管，市高指建设，公司筹资”建设、管理和投融资模式，提出可持续发展研究的几个问题：政策扶持，适度超前；搭建资本运作平台，组建省辖市交通投资公司、以沿线农民参股、个人委托银行贷款投资等形式，盘活资产，向资本市场寻求资金；做大做强高速公路经营公司；做好经营服务，吸引车流、客流；把高速公路建成生态环保旅游景观路。

　　我国的高速公路建设自1988年10月上海至嘉定高速公路建成通车实现了零的突破到2002年，已建成高速公路25130公里。江苏省1996年11月沪宁高速公路江苏段建成正式通车到2003年8月，全省通车的高速公路达到2019公里，长度居全国第三位，密度全国第一。
　　在高速公路建设蓬勃发展，势头日益加快的形势下，应该总结和借鉴国内外经验，进一步深入研究江苏高速公路可持续发展战略选择。
　　一、江苏高速公路建设回顾与发展趋势
　　江苏省高速公路建设，早在二十世纪八十年代中期就开始调查研究工作。1986年2月至1987年12月，由中国交通部和日本国际协力事业团共同组成调查组，前后两次对沪宁高速公路江苏段进行调查，完成了工程可行性研究的中间报告和最终报告，并于1989年12月通过了中国国际工程咨询公司组织的专家评估。1990年9月开始测设，1993年4月全线主体工程施工图设计结束。1991年2月9日，国家计委经报请国务院批准，同意建设上海至南京高速公路。1992年6月14日，沪宁高速公路江苏段正式开工，1996年11月28日正式建成通车。沪宁高速公路是江苏第一条高速公路，标志着江苏交通基础设施建设迈上了一个新台阶。
　　其后，江苏省实施“挥师北上”，加快苏北高速公路发展的战略转移，相继开工建成了广靖、锡澄、淮江、连徐等四条高速公路，拉开了“九五”高速公路建设序幕，掀起了江苏第一次高速公路建设高潮。1998年，江苏省又做出“奋战五年，决战苏北，实现全省高速公路联网畅通，打一场交通建设淮海战役”的战略决策，开工建设沂淮、宁宿徐、宁靖盐、汾灌等高速公路，掀起了江苏第二次高速公路建设高潮。
　　进入2000年，江苏省发出“再掀交通建设新高潮，再造交通事业新辉煌”的号召，掀起新一轮高速公路建设高潮。宁杭、徐宿、沿江、徐州东绕城和润扬长江公路大桥及南北接线高速公路等原定“十五”项目提前开工建设。到2000年末，全省高速公路建成2桥16条路段1088公里。新世纪头三年，又加大投入，投资350亿余元，建成连徐、宁盐靖、宁宿、汾灌、苏嘉杭江苏段、锡宜、徐宿等线，新增通车里程近1000公里，总里程突破2000公里。纵穿南北、横贯东西、覆盖全省的高速公路网络骨架已经形成。
　　目前，江苏仍保持每年在建1000公里以上、建成300公里的规模，滚动推进高速公路建设，并加快开展新一轮高速公路网规划和公路过江通道规划，贯彻可持续发展、节约型发展的思路，引导江苏高速公路发展从数量扩张向品质提升的内涵转变，至2010年将建成总长约3500公里的“四纵 四横四联”高速公路网，使13个省辖市、主要对外口岸和经济特别密集地区相互联网畅通的信息化的高速公路网络，确立高速公路在区域综合运输体系中的主导地位。现根据省委、省政府率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化“两个率先”进程，正在加快构划交通发展新目标，凝心聚力推进新举措，迎难而上掀起高速公路建设新高潮。
　　二、江苏高速公路建设投融资的模式
　　当前，江苏高速公路一年投资额在100亿元以上，10多条路段齐头并进，交叉作业，滚动推进，如果没有强大及时的资金保障，没有先进的管理手段，没有科技创新的强力支撑，这一切是不可想象的。
　　就高速公路建设资金筹集来说，新项目实施前，资金筹集方案要首先得到落实。现在，靠财政拨款建路、有多少钱修多少路的老办法早已行不通。10多年来，江苏在资金筹集上，用改革的思路，创新的办法，摸索出了一条贷款、入股、上市、收购、转让、债券等多形式、多渠道、多层次，可持续发展的投融资新路。
　　本文重点阐述近几年来江苏运用“省领导小组决策，省高指监管，市高指建设，公司筹资”的高速公路建设管理和投融资的模式。
　　在省委、省政府主要领导挂帅的省高速公路建设领导小组统一领导和全面规划下，“十五”新开工项目，对具有一定的高速公路建设管理经验、技术力量较强的地区，一般由省辖市作为建设的责任主体，省级主管部门主要负责计划安排、技术指导、设计审查、市场监管、质量监督和资金审计等建设监管职能；对建设任务特别重、技术力量薄弱的地区，由省、市联合组建项目办直接负责工程建设管理，各地主要负责建设环境和地方矛盾的协调工作。
　　随着江苏高速公路建设管理体制和投融资模式的不断完善，充分调动了各市建设管理的积极性，进一步落实工程建设质量、进度和投资控制的责任，形成了省、市上下互动、快速协调的良好工作机制。2002年，江苏完成交通基础设施投资223.58亿元，较上年增长6.98%，居全国第一，是全省全社会固定资产投资的1/17，对GDP增长贡献率达到2.4%，全年新增高速公路316公里。
　　由省政府出资设立的并被授予具有投资性质的江苏交通产业集团公司、江苏交通控股有限公司以及近期建立的江苏省高速公路经营管理中心为投资主体，确保将其收益主要用于交通基础设施建设和承担相应的高速公路建设省级投入资金筹资任务，并充分利用自身优势，盘活存量资产，加大资本运作力度，通过股权转让、发行股票、债券等多种形式筹集建设资金，满足工程建设需要，滚动发展，不断壮大，拓展投资领域，实现工程建设和企业发展的双赢。通过此种模式，现在江苏“十五”高速公路建设计划的资金已全部排完，2003年计划安排高速公路建设资金134亿元也已落实，开始实现资金良性循环。
　　从现行税制和实效观察，江苏3个交通投融资主体，产业集团、控股公司系省政府出资授权的国有资产经营单位，按企业运作，需要缴纳营业税、所得税，国有股分红的30%要上缴省财政，其余部分省政府虽有“主要用于交通基础设施建设，承担相应的高速公路建设省级投入资金筹资任务”的约定，但总得要与国资部门或授权经营单位协商确定。而经营管理中心系省交通厅授权的资产经营、投融资的行政事业性单位，既可免缴各种税费，又可直接按省建设计划进行投融资和资本运作，不失为是目前我省最佳投融资模式之一。
　　三、江苏高速公路可持续发展的研究
　　高速公路是交通基础设施的重要组成部分，是社会经济发展的物质基础，没有这种物质基础就会增加社会经济的运行成本，甚至制约社会经济的发展。国际经济发展表明，尽可能完备和应用基础设施，是决定一个国家参与国际竞争能力的关键因素。具有经济、便捷、快速的高速公路交通，是我国综合运输体系中的一种重要运输方式。改革开放以来，受到了国家和人民群众的普遍关注，高速公路建设在全国、在江苏已进入快车道。
　　从当前江苏高速公路建设资金角度看，主要问题：一是“十五”高速公路建设投资巨大，达到554.52亿元，35%的资本金筹措相当困难；二是有些路段因超前建设，或属于开发性路段，或因联线成网需要，或国家安全稳定需要，或按远期交通流量标准设计建设等原因，近期经营效益欠佳，收费还贷难度增大；三是高速公路建设费用开支增多，成本居高不下。“持续的突破”与“有限的资金”已成为当前高速公路建设投融资重大研究项目。据此提出如下建议和意见：
　　(一)政策扶持，适度超前发展高速公路
　　当前，在交通运输战略选择上，实际要回答两个问题，其一是应否超前于经济的发展。其二是发展以提高质量为主还是数量扩张为主。一种较为普遍的观点是，作为基础设施的交通运输业对经济起着显著的前导性作用，应放在超前发展的位置上。笔者认为，这种观点没有区分不同时段、不同地区和不同的运输方式。
　　建国以来，我国交通运输发展基本上是以数量扩张为主，重点放在路网规模扩大和运输能力的增强上，应该说是适应当时发展阶段的必然选择。但随着时间的推移、交通运输瓶颈的缓解，人们对交通运输需求发生了深刻变化，交通运输发展应更加注重运输布局的合理化、客货运输的高效化、专业化，以及运输装备的现代化，在各种运输方式内部要更多地提高快速运输的比重，因此，修建公路应以发展高速公路为重点。从总体而言，在未来较长时间内，我国的交通运输能力应实行与经济发展既不是超前也不是滞后而相互适应，同时更加注重以质量提高为主的发展战略。
　　由于高速公路投资大、周期长、要求高，加之需要形成网络，适度超前发展是必要的。如1990年通车的4车道沈大高速公路，现已扩建为8车道；1996年开通营运的4车道沪宁高速公路，也已实施8-10车道的扩容。但各个地区的经济发展水平和所处的发展阶段不同，发展高速公路也不能一概而论都要超前，否则，过度超前，有些高速公路因车流量较少，利用效率和经济效益不理想。
　　高速公路建设是国家基础设施建设，具有政府性和公益性，因而，建设筹资应以国家为主。本文建议：第一，国家和地方还应加大交通建设尤其是高速公路建设专项支出在财政预算中的比重，增加国债资金的份额，保证35%资本金的及时到位。第二，通过税收调节，返还部分税收于交通。第三，政府财政给予担保、减息、贴息等办法，向国内外金融机构和民间借贷筹集建设资金。第四，继续给予交通基础设施建设项目征地、拆迁、人工、土方和劳力安置等方面优惠。第五，建立部、省两级交通发展基金（或交通产业投资基金），开拓专项筹资渠道。
　　(二)搭建平台，盘活路产，向资本市场寻求资金
　　高速公路建设资金的来源要从单渠道转变为多渠道，既要来自国家投资，又要来自资本市场；既要来源于政府，又要来源于民间；既要来源于国内，又要来源于国外。因此，各种有效的新的融资方式都可以用于高速公路建设。当然，国家投资仍是高速公路建设投资主渠道或称引导投资。采用多种投融资方式是为了扩大投资来源，转变机制，适应高速公路大发展的需要。
　　公路路产就是资产。把巨大的路产资产盘活了，高速公路整个建设资金也就全局皆活了。把公路路产推向资本市场，向资本市场寻求资金，这是高速公路可持续发展的基础所在。当前，国内资金充裕，城乡居民存款增加，金融机构沉淀资金增多，加上存款利率的连续下调，很多资金在寻找投资领域，这为高速公路建设通过国内资本市场筹集资金提供了良好机遇。
　　本文建议：除以高速公路经营权为质押，扩大银行贷款规模；运用高速公路良好的资信，发行公路建设债券；通过BOT融资方式把拟建的高速公路项目交给私人企业或国外企业筹资、建设、经营；通过与国内外的政府、部门、企业合资、合作及股份合作制，合资建设，或出让部分股权参股、控股等形式，吸纳社会资金外，重点推荐近年江苏寻求社会资金的新形式供借鉴。
　　1、沿线农民参股
　　苏嘉杭高速公路江苏段投资总额45亿元，实行“省市共建、以市为主，股份制建路”模式，在苏州市自筹70%资金的份额中，该市从农民获得被征用土地长远收益出发，提出了“依法、自愿、有偿”的原则，以土地使用权作价入股、转让、租赁、互换等形式，加快农用土地和集体非农建设用地有序规范流转。组成农民持股协会，以征用的2万余亩土地的1.3亿元为股本金入股，2万余农民成为了高速公路的投资者，该路经营公司5个股东中就有农民持股会的1名成员参加。
　　2、组建市级交通投资公司，探索市县级交通建设投融资滚动发展机制
　　近年来，江苏交通基础设施建设投资不断实现较高平台上的跃升。为保证新一轮交通建设对资金的需要，近一年多来，各市政府和交通主管部门，结合本地区实际，不断探索市县级交通滚动发展机制。至2002年底，全省13个省辖市中，已组建市级交通投资公司的有南京、镇江、常州、南通、扬州、宿迁、淮安、盐城等8个市；正在组建的有无锡、苏州、泰州、连云港等4个市；徐州市组建的交通广大有限公司，已归并到该市国有资产投资公司。其中南通市还组建成立了县（市）级交通投资公司。
　　各市、县级交通投资公司的主要融资措施：一是利用现有普通公路收费站的收费权进行质押贷款。例如南通市通过市、县交通投资公司累计贷款超过15亿元；二是以公路两侧的土地开发权进行质押贷款。如镇江市获得南徐路两侧1245亩土地开发权，向银行抵押贷款2.1亿多元，用于投资建设5.17公里的南徐路；三是积极向政府争取财政投入和贴息贷款。如泰州市财政从2002年至2006年每年将投入交通基础设施建设 3000万元，从2003年至2005年每年还安排交通部门财政贴息650万元。常州市政府2002年安排公路网化工程财政贴息2000万元。
　　3、个人委托银行贷款参与交通建设
　　2003年初，全长29公里的南京绕城公路高速化改造工程的5亿元建设资金筹集向个人开放。由民生、浦发两家银行联合办理个人委托贷款，个人向银行交款，委托银行贷给绕城公路改建部门，南京市交通建设投资控股（集团）有限责任公司作为担保人，承担不可撤消的连带责任。贷款期限3年，年利率4%，开办8天，就完成了融资计划。
　　(三)做大做强高速公路经营公司
　　国务院《交通和车辆税费改革实施方案》规定，“保留少量必要的规费”，包括“各级交通部门利用贷款或按照国家规定有偿集资修建公路、桥梁、隧道、渡口，以及各级建设部门利用贷款或按照国家规定有偿集资修建大型桥梁、隧道等，在还款期间收取车辆通行费（过路费、过桥费、过隧道费、过渡费）等”。
　　按照规定，贷款修建的收费公路只能在还款期间收取车辆通行费，还贷结束就不得再收通行费，所收通行费也不准移用于其他交通建设。现在不少单位通过资产重组，进行公司制改造，成为项目法人主体，集筹资、建设、经营、还贷于一体，通行费可以延续收取，也可以用之于拓展其他项目投资。因而，应将一些符合建立经营公司的路段迅速组建成经营公司。
　　高速公路建设项目具有收益上的稳定性（不会暴涨暴跌）、管理上的准行政性（政府给予一定政策优惠）、经营上的准垄断性（很少有同类项目竞争）等特征，其经营收益一般会随着社会经济的发展而逐步提高，高速公路项目利用股份制融资潜力很大。应很好利用加快高速公路发展的优惠政策和市场良好的机遇，将那些具有一定规模、效益较好、偿还有保障的高速公路和收费桥梁项目的经营公司做大做强，按现代企业制度进行公司制改造，吸纳社会闲散资金，并做好项目评估等前期工作，争取如江苏京沪高速公路有限公司、扬子大桥股份有限公司等通过包装陆续上市发行股票，筹集可以永久使用、融资风险小的巨额资金，良性滚动发展交通事业。
　　（四）做好经营服务，吸引更多车流、客流
　　这是做足本领域内业务，发挥专业优势，挖掘高速公路潜在功能，提高社会效益和经济效益的重要途径，也是筹措建设资金的有效办法。
　　我国公路收费实行开放式，即进入公路行驶的车辆每通过一个收费站就收一次费。这种收费模式是在我国公路网络化进程中形成的。为此，公路管理部门一方面要严格执行交通部1999年9号文件，清理整顿不合理的收费站点，尽快扭转公路乱收费现象；另一方面应积极推行“一票到家”、“一路一费”的收费管理模式，更应利用高科技设备，使高速公路收费信息网络化。
　　江苏高速公路在建设时，对交通三大系统（通信、监控、收费）各路段公司同步进行建设全省一致的、联网收费系统可靠的先进硬件设备和相应的收费软件系统，全省有近900公里的高速公路网络实施了联网收费“一卡通”，进行封闭式的按行驶里程收费。进口发卡，出口刷卡缴费，车辆通行费采取人工辨认，人工收费，计算机管理，检测器校核，闭路电视监控的半自动收费方式。在今后高速公路建设中应积极推广“一卡通”的做法。
　　二是把高速公路服务区打造成物流信息港。高速公路服务区主要为车流、客流服务，车流服务项目有汽修、加油、加水、洗车等；客流服务项目有饮食、住宿、购物、娱乐等。由于目前高速公路上行驶的客车大于货车，因而服务区的车流服务量少，造成有些服务区亏本经营。
　　就服务区来说，面向运输服务具有得天独厚的资源优势：首先，地处高速运输线上，承接车辆方便；其次，沿途的辐射地区经济比较发达，物流市场有需求；再次，服务区一般占地大，具备货物堆存能力；第四，服务区存量资产可观，特别是发达的通信系统潜力巨大。
　　我国物流尚处于起步阶段，传统的货物配载也未形成规模化、网络化，相对滞后，因而，为服务区开发物流信息服务业务提供了难得的机遇，营造高速公路网络的全线联网配载系统，在临近大中城市的服务区可以在货物信息配载的基础上，利用仓储能力和堆存能力，为经济实体存货、发送，起到中转枢纽的作用。这样，不仅服务区的经营搞活了，而且可以拉动高速公路经营公司的主业?——车流量，吸引那些不走高速公路的空驶的载重车辆行驶高速路，增加公司主业收入，又营造了平行道路间的竞争力，还推动了物流业的发展。
　　由网络化运输、智能化运输、快速化运输构成的未来现代化道路运输，都与高速公路密切相关，高速公路经营公司不仅要为车流、客流提供公路使用，还应将服务区开发成物流信息港，这是专业优势所在，也是时代赋予我们的责任。
　　（五）把高速公路建成生态环保旅游景观路
　　于2000年7月开工建设，计划2004年底建成通车的长114公里的宁杭高速公路江苏段，首次将生态、环保等多种新概念纳入总体设计蓝图。
　　宁杭高速路江苏段，在设计时专门邀请英国伟信公司进行环境景观设计咨询。在线形设计、边坡防护、绿化种植等各个方面，充分考虑平、纵、横断面相结合的同时，还充分考虑与自然环境、人文景观相结合，不仅考虑到道路线形的美观，还考虑到行路人的心理、视觉的感受，做到“显山露水”，景观源于自然、融于自然、高于自然。沿线50米范围内，结合农业产业结构调整，营造绿化、经济林带，发展生态、观光、旅游农业。服务区除具备必要的服务功能外，有的建成为特色公园或小型风景区或休闲度假场所，成为旅游资源和信息展示发布中心，使生产型的高速公路成为集生态、环保、旅游的景观路，为21世纪高速公路建设融入了新概念。