摘　要：针对基础设施产业民营化进展缓慢的现状，本文提出了促进基础设施产业民营化的政府规制体系改革建议：加强规制机构的独立性，防止规制机构对国有企业的偏袒，为民营企业提供公平的规制环境；放松基础设施产业中非自然垄断环节的进入规制，并实施有利于民间资本进入的过渡性的不对称规制；改革市政公用事业和公共产品领域的规制体系；为非自然垄断环节的民营企业正常运营提供保障，加强自然垄断环节与非自然垄断环节之间的接入规制。

关键词：基础设施产业 民营化 政府规制体系


　　近年来，社会上有关基础设施产业民营化的呼声不断高涨，政府也先后推出了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件以促进基础设施产业的民营化，但基础设施产业的民营化进程依然非常缓慢。基于此，本文提出了促进基础设施产业民营化的政府规制体系改革建议。
　　第一，加强规制机构的独立性，防止规制机构对国有企业的偏袒，为民营企业提供公平的规制环境。
　　一方面，为加强规制机构的独立性，应加快政企分离，减少旋转门现象，尽可能地割断规制机构与被规制者的利益关联。从利益的角度来看，利益关联是规制机构缺乏独立性的根源，只有从根源入手，通过加快政企分离，减少旋转门现象，以消除国有企业与规制机构的利益关联，才能从根本上解决规制机构的独立性问题，使得规制机构平等对待国有企业和民营企业。另一方面，在规制机构与被规制者利益关联不能完全消除的情况下，应提高规制体系的法制化水平。通过颁布具有法律性质的规制文件，使规制行为有法可依，适当减少规制机构的自由裁量权，进而规制机构在规范性文件的约束下难以做出偏向于国有企业的规制行为，增强规制机构的独立性。
　　第二，放松基础设施产业中非自然垄断环节的进入规制，并实施有利于民间资本进入的过渡性的不对称规制。
　　由于市场壁垒的存在，加之市场结构的不合理性，即使放松民间资本进入基础设施产业，民间资本也很难进入。为鼓励和支持民间资本进入基础设施产业，政府在放松进入规制的同时，也应实施有利于民间资本进入的不对称规制，即一方面规制现有国有企业的定价、投资等经营行为，防止国有企业运用各种优势阻止民间资本进入非自然垄断环节，另一方面对新进入的民营企业给予较优惠的待遇，从而保护民营企业顺利进入非自然垄断环节，“站稳脚”。考虑到不对称规制是一种对新进入的民营企业有利、对现有的国有企业不利的不公平规制，其目的仅在于弥补民营企业进入垄断行业初期国有企业与民营企业力量的不平衡，如果长期实施这类规制措施则会妨碍公平，扭曲价格信息和市场机制。所以，这种偏向于民营企业的不对称规制应是一种适用于民间资本进入基础设施产业初始阶段的过渡性规制，当民营企业具有一定的市场份额，能够与国有企业形成有效竞争时，政府应逐步取消这种不对称规制。
　　第三，改革市政公用事业和公共产品领域的规制体系。
　　改革现有的政府规制机构对于市政公用事业和基础设施产业具有公共产品性质的环节的规制体系，使之具有竞争性和公共产品性。在具有自然垄断性的市政公用事业（如城市供水行业）中试行“特许经营权竞争+区域间比较竞争+价格上限规制”的规制模式，即，将每个区域内（可以为某个县或市）的某一市政公用事业由一家企业在政府的特许下经营，这样不同的区域通常就由不同的企业来经营。通过比较不同区域企业的经营绩效，就可发现生产效率较高的企业和生产效率较低的企业。在此基础上，允许企业跨区域经营，就某一区域的市政公用事业进行投标，在其他条件相同的前提下，将区域内的市政公用事业交由报价最低的企业运营。与现有的规制模式相比，这种新型的规制模式具有激励企业提升生产效率、降低成本的作用，因为生产效率较高的企业能够以更低的价格向消费者提供产品和服务，进而可以在特许投标竞争中击败竞争者，取得特许经营权，并且在取得特许经营权之后，也即产品或服务的价格确定之后，企业具有剩余索取权，降低成本所取得的收益都归企业所有。这样不仅能促进民间资本进入自然垄断性的市政公用事业，还能提高市政公用事业的效率。对基础设施产业具有公共产品性质的领域，可在实施价格规制的基础上，在实施总的收益率规制。即政府给予投资者一个收费期限和收费标准的同时，再设定总收益率的上限和下限，当总收益率到达上限时，政府可以在收费期限终止前，提前赎回公路的收费权，同时将免费向社会公众提供使用；而当总收益率低于下限时，政府可以对投资者给予一定的补贴，以减少投资者的损失。
　　第四，为非自然垄断环节的民营企业正常运营提供保障，加强自然垄断环节与非自然垄断环节之间的接入规制。
　　科学技术的进步和消费需求的快速增长尽管使得基础设施产业某一行业中某些环节的自然垄断性消失，但难以使基础设施产业某一行业的所有环节自然垄断性消失，即基础设施产业各个行业仍在某个或某些环节存在自然垄断性，需由一家企业来单独运营，这个企业往往是国有企业，而民营企业所进入的通常是竞争性环节。如同垄断的生产者向消费者索取过高的价格一样，垄断性环节的国有企业不可避免地会利用垄断地位通过各种价格和非价格策略来攫取竞争性环节民营企业利益，而当垄断性环节的国有企业也经营或通过下属的子公司经营竞争性环节的业务时，这种现象更为严重。对此，政府规制机构一方面要对加强对垄断性环节企业的公平性规制，通过对垄断性环节企业的经营行为的干预，防止垄断性环节企业对民营企业采取歧视性措施，使其平等对待民营企业和垄断企业所属的竞争性企业，从而使竞争性环节的民营企业和垄断企业所属的企业公平竞争。另一方面，要对加强对垄断性环节企业的垄断性规制，通过对垄断企业产品价格的规制、接入定价的规制等规制措施，防止垄断企业滥用垄断地位攫取民营企业的利益。