一、地方政府债务的涵义及分类地方政府性债务是指地方政府或政府部门和机构、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入或因提供担保、回购等信用支持，投入公益性项目建设形成的附有清偿或救助责任的金融性债务。关于债务的分类，从法律的角度可以分为隐性债务和显性债务；从债务发生的可能性，可划分为直接债务和或有债务。2009年财政部对地方政府债务给予了以下新的分类：

第一类是政府负有直接偿债责任的债务。包括：地方政府债券、上级外债转贷、国债转贷、农业综合开发借款等投入公益性项目，全部以财政性资金作为偿债资金来源的债务；政府部门和机构、经费补助事业单位、政府融资平台等单位举借、拖欠或回购的债务中已明确由财政性资金直接偿还的债务；地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

第二类是政府负有担保责任的债务。包括：政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入、经营收入等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。

第三类是政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助或负有兜底责任的债务，属于政府或有债务。包括：高校、医院等经费补助事业单位为公益性项目举借的债务；公用事业单位为供水、供热、供气、垃圾处理等公益性项目举借的债务；政府融资平台公司为公益性项目举借的债务等。

二、地方政府债务管理和使用中存在的主要问题

（一）政府债务主体多元，控制和管理难。政府债务的主体理应由作为地方政府的财政主管部门来承担，然而事实上，地方政府债务呈现多元化趋势，有政府直接发债的债务、政府担保的贷款、融资平台的借款以及一些公司的借款。上述债务除了财政部门管理一部分政府的内、外债外，大量债务分散在政府的其他部门和企事业单位。这种多主体借款融资，债出多门，造成了债务规模日益膨胀，很难加以控制和管理，增加了地方政府债务的盲目性和风险性。

（二）地方政府债务没有统一的管理机构。目前，国家还没有建立统一的地方政府债务管理机构，财政部门只是对中央财政转贷地方政府的地方政府在国外金融机构的贷款进行管理，没有明确对地方融资平台及其他渠道的各种贷款加以管理，大量的债务游离在政府的其他部门或企事业单位。特别是对地方政府债务我国目前还没有全国性的法规制度，虽然地方政府陆续制定了各自的债务管理办法，宽严程度相差很大，缺乏规范性。

（三）缺乏监督机制，造成挤占挪用债务资金。由于国家《预算法》不允许地方政府借债，各级政府在举债问题上遮遮掩掩，透明度差，谁也说不清楚债务规模究竟有多大，即使财政部门也难以作出完整、真实的统计，监督检查机构很难介入，因而难以对地方政府债务进行分析研究，债务率、偿债率、借新还旧率、逾期债务率等监控指标等同虚设，债务预警机制无法建立起来。造成举债把关不严，项目立项手续不健全，未严格履行审批程序。一些地方以城建项目或公共事业项目借款，但未按照规定用途使用债务资金，不能专款专用，使债务资金使用不能如期产生经济和社会效益，加大了地方财政偿还的压力，埋下了债务风险。

（四）债务违约率高，偿债对土地出让收入的依赖较高。按照金融业的管理规定，不论是贷款还是其他渠道的融资都要履行《合同法》，地方政府作为债务人要履行义务，但政府在债务中往往处于强势，违约率通常是很高的。比如前任借债后任应还，但后任不但不还，还要借债，发生问题互相推卸，致使一些问题长期得不到处理解决，一些地方逾期债务率高达75%，不仅破坏了金融信用秩序，损害了政府威信，而且使债务积累了潜在的风险。地方政府为了清偿债务进一步依赖土地财政，一些地方以土地出让收入为偿债来源的债务比例超过50%，以土地出让收入为偿债来源的债务余额相当于土地出让收入总额的1.29倍，导致一些地方政府采取扩大土地征收范围，抬高土地价格等措施来实现。其结果除了会助长房地产价格的上行，加大房地产调控阻力外，对国有土地资源的有效利用和保障国家粮食安全也将产生不利影响。

三、地方政府债务形成的主要原因
（一）地方经济社会快速发展，需要大量基础设施建设资金投入。由于地方政府职能和事权职责范围不断扩大，预算内可安排建设的资金远不能满足城市基础设施和各项社会公益事业快速发展的需求，加上扩大内需大量的投资项目硬性要求地方政府配套，地方政府职能多财力有限，通过银行贷款、发行债券等渠道筹资必然成为地方政府不可避免的选择，也必然带来地方政府债务的急剧增长。特别是由于地方政府的政绩与考核直接相关，却与改善地方政府财务状况的目标相分离，对地方政府而言，创造政绩是第一位的，减少债务是次要的，有政绩就必须多上项目，债务越多政绩就越大，才能实现借债跨越发展。

（二）财权与事权相匹配的财政体制未能有效构建，地方财力相对不足。我国分税制改革，虽然规范了中央和地方政府之间的分配关系，但仍存在不完善的地方。一是财税收入中央集中过多，留给地方的财力较少。增值税和消费税等增量大的税种集中在中央，零散和收入不稳定的税大都分给了地方，征收难度较大，地方财政没有牢固的税源。二是事权划分不清楚。大量事权沉淀在地方政府，出现了事权下移和财权上移的现象，使地方政府财权和事权不匹配。在这种情况下，地方政府要解决事权与财力之间的矛盾，只能靠借债解决问题。

（三）投资、融资体系不合理，加重了政府的债务压力。我国长期以来经济快速发展主要依靠投资驱动，但却没有建立起科学合理的公共投资体系，地方经济发展因财力不足，不得不靠借债融资来完成，投资风险不断向地方政府集中。同时，由于改革开放初期，企业所需资金靠财政，市场机制建立起来后，企业贷款完全依赖银行，特别是中小企业融资贷款比较难，不得不借助地方政府的威信融资，或由地方政府担保贷款，加重了政府的债务压力。作为地方政府而言，由于国家法律规定不能发债，只好通过融资平台向银行贷款。

（四）国家法律约束乏力，地方政府变相举债。我国《预算法》第28规定：“地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务”。《担保法》第八条规定：“国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外。”但实际上，我国已开始探讨给予地方政府发债的途径，1998年开始实施积极的财政政策后，我国每年发行的长期建设国债中相当一部分转贷给地方使用，由地方还本付息，用中央对地方的税收返还作担保。许多地方政府为适应经济社会发展需要，通过注册成立各种名目的基础建设投资有限责任公司或城市发展投资有限责任公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债券，超能力举债。特别是财政转贷的债务和地方政府担保的债务，因债务人未能按时还款或丧失还款能力，使偿还债务的责任转嫁到政府身上，最终造成财政资金损失。

四、加强政府债务管理的建议。政府债务是把双刃剑，使用的好可以促进地方经济社会的协调发展，反之就会成为财政金融风险和经济社会危机的导火索。因此，应采取措施，加强政府债务管理。

（一）摸清家底，控制地方政府债务风险。要解决地方政府债务问题，首先要摸清债务的规模、类型、性质，确保数据的真实和准确性。在清理债务的基础上，做好政府债务偿还，把债务余额压到最小程度。对一些超期未还的贷款要及时催还，充分考虑地方政府融资平台贷款潜在风险和预期损失，计提贷款损失准备。

（二）将地方政府债务纳入预算管理。编制切实可行的地方政府债务预算可以约束各级政府部门的举债和偿债行为，实现政府债务管理的规范化和法制化，有效防范和化解财政风险，保证财政预算的真实性和完整性。编制地方政府债务预算应全面反映本级财政预算安排的财政贷款收入、上级财政转贷资金收入、中央银行专项借款收入、国内金融组织其他贷款收入以及这些贷款用于建设性支出、非建设性支出、偿还政府债务支出等情况。

（三）加快完善财政体制，建立规范的融资体系。应进一步界定中央和地方政府财权和事权，并由法律作出明确规定，解决财权上移事权下移的问题，控制地方政府债务膨胀。同时，为使企业和其他经营单位能够通过市场渠道得到贷款，需要建立科学、规范的金融体系，只有这样才能割断地方政府与企业的债务关系，停止债务担保，消除地方政府的隐形债务。政府与企业融资应该分轨，地方政府需要筹措的资金通过发行地方债券来解决，地方国有企业、集体企业和民营企业通过融资市场贷款，走市场化融资渠道形成规范的融资体系。

四）建立健全债务管理体系和偿还机制。建立地方债务专职的管理机构，负责地方政府的债务工作，编制地方政府债务计划，分析政府债务情况以及偿还能力，做出恰当判断，提出约束地方债务膨胀的措施和建议。明确债务偿还渠道和偿还责任制，建立包括债务依存度、偿债率、债务负担率等指标在内的地方政府债务风险预警指标体系和政府债务风险准备金制度。

（五）完善相关法律法规，加强政府债务监督。

一是修改《预算法》。我国《预算法》是1995年制定实施，1997年修订的，距今已近20年，随着我国预算改革和经济的发展，必然会出现不相适应的地方，取消不允许地方政府发债的有关内容，增加地方政府发债的合法权利。


二是制定地方政府债务的相关法律法规，包括债务发行、借债依据、债务规模、借债方式、使用范围、债务偿还等内容，使地方政府债务走上法制化轨道。

三是修改《担保法》。政府担保是地方政府债务问题产生的原因之一，因为债务人实际上并没有贷款的资格，而是借用政府的信誉，受担保的单位往往在政府的保护下，不严格管理，不有效使用，欠债最后由政府兜底，使政府由担保变成债务主体。因此，要取消《担保法》有关政府担保的规定，增加变相担保的处罚规定，担保公司要与政府部门脱钩，实行市场化运作。

四是要按照国家法律，对政府债务实施监督，实施债务责任追究制度，对未按规定程序举借债务、虚报项目骗取政府债务资金、擅自提供担保、截留挪用政府债务或偿还资金、造成损失浪费等违纪违法行为依法处理处罚并追究责任。

作者：千梅海