公私合作源于英语Public-Private Partnership，简称PPP，也有“公私合作伙伴关系”、“公私合作关系”、“公私合作模式”、“官方/民间合作”、“公共民营合作制”等不同译法。公共合作伙伴的代表是地方或国家政府，私营合作伙伴可以是私营企业、国营公司或特定专业领域的企业财团。作为一个本质性特点，公私合作的标的物一般是公共基础设施（如电信、机场、电厂、路桥、煤气、路灯、供水、排污、轨道交通等），鉴于其公共性与垄断性，理应由政府负责提供，但出于资金、利益和效率的考虑，交由私人去提供，这就需要有政府的委托授权。党的十八届三中全会《关于若干改革问题的决定》中提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，指的就是政府委托授权，这也是公私合作在准入资格上与普通企业经营的一个重大区别。从这个意义上讲，公私合作的含义应该是指政府通过委托授权，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务的过程，其特征是特许经营，其目的是在实现政府职能的同时提升效率，也为非公共部门带来利益，有效解决公共产品不足的问题。
然而，政府提供公共产品的初衷是职能职责要求，私人参与公共产品提供是受利益驱动，二者目标取向的矛盾需要找到一种折中兼顾的途径，方能实现彼此的目的，从而就有了公私合作的具体方式：
1.设计建造（Design and build，简称DB）：由私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，这种合作往往是固定价格，私营部门合作伙伴承担所有风险。
2.运营与维护合同（Operation and Maintenance，简称O&M）：私营部门的合作伙伴根据合同，在特定的时间内运营公有资产，而公共合作伙伴保留资产的所有权。
3建设-经营-转让（Build-Operate-Transfer，简称BOT）：指政府通过特许权协议，授权民营机构进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护，合作期满后将设施移交给公共部门的合作伙伴。BOT主要有DBFO、BOO和BOOT三种基本形式。其中DBFO指设计-建造-融资-经营（Design-Build-Finance-Operate），即私营部门的合作伙伴设计，融资并建造一个新的基础设施，以长期租赁的形式，运行和维护该基础设施。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施转交给公共部门的合作伙伴；BOO指建设-拥有-经营（Build-Own-Operate），即私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久经营基础设施。BOOT指建设-拥有-经营-转让（Build-Own-Operate-Transfer），项目公司对所建项目设施拥有所有权并负责经营，经过一定期限后，再将该项目移交给政府，属BOT演变的一种投资方式。此外，BOT还有多种演变形式，如BT、TOT等，但无论怎样变化，都离不开三个基本特征，即项目合作、利益共享与风险共担。

优越之处和负面效应

一、公私合作的优越之处
公私合作模式在公共产品提供中引入了社会资本，这是市场经济下政府实现自身职能的一种创新，具有明显的进步意义。
1.有助发掘全社会资源，让公共福利实现长期中的最大化。单一的国有企业提供公共产品易滋生腐败与低效；而完全靠市场提供则会因资本的逐利性而形成垄断暴利，侵占公共福利或因“免费搭车”而失灵。而公私合作最有可能通过利益统筹兼顾挖掘全社会资源，同时避免或减少来自两方面的负面影响，在相互制约机制中实现公共福利的长期最大化。
2.符合市场经济基本要求。按照瓦格纳定律，市场经济下对公共产品的需求会越来越大，单纯依靠政府或私人提供均难以胜任，而通过公私合作可以整合全社会资源，兼顾各方利益，从而有可能满足市场经济对公共产品日益增多的需求，且能为不同市场主体的不同需求提供差别化产品（如“阶梯电价”）。同时，市场经济客观上也要求各类经济成分都有平等的机会参与公共需求的提供，从而公私合作有可能成为提供公共产品的最佳途径。
3.有利于提高效率，营造公平竞争环境。引入私人资本进入公共领域有助于形成公平竞争，打破国有企业的行政垄断以及由此引发的浪费与低效，倒逼国有企业改革，提高效率，改善经营，让公众通过竞争选择服务，获得更多更好的福利。
4.有利于技术进步与经济增长。公私合作的引入能引发基础设施与社会服务领域的竞争，从而迫使提供公共产品的各类企业通过技术进步与管理创新提升各自的竞争能力，客观上能让公共产品的消费者受益，同时推动经济增长与社会进步。
5.减轻财政负担，分散风险，促进资本市场发展。许多基础设施投资巨大，耗时漫长，一个地铁项目动辄耗资几百亿元，地方财政无力承担。即便是勉强承担，单一的融资渠道也令基础项目的资金来源之路越走越窄。但纯粹的私人投入也会因贷款周期太长，收费有限制而得不到商业银行支持。通过公私合作进行项目融资，不仅能解决建设资金来源问题，减轻财政负担，降低地方政府性债务，而且有效分散了各方风险，符合市场经济条件下的“有限政府”、“有限公司”与“全能社会”理念，催生更多金融工具，促进资本市场发展。同时，风险分担有利于形成契约框架，构建法治社会并培养公民意识。
6.促进创业、就业与多种经济成分共同发展。通过公私合作，其他经济主体逐步获得与国有企业公平竞争的社会地位，享有平等分享资源的权利。这既是市场经济固有的理念，也能引导更多的社会资本进入实体经济，给民营经济注入动力；既鼓励了创业，也增加了就业，无形中扩大了内需，促进了经济发展，实现多种经济成分共赢的良性格局。
7.防范国有资产流失。公私合作项目的固定资产在特许经营期满后移交回政府部门，从而确保了国有资产安全和公众利益。即便是保障性住房，政府依然能运用土地所有权左右保障性住房的产权归属，避免个人或法人的不当行为将保障性住房商品化牟利。
8.加速城镇化建设。伴随城镇化，诸如道路、桥梁、隧道、电信、能源、供热、机场、港口、轨道交通、城市公交、绿化、供水、供气、供电、排污、照明、教育、医疗、养老等基础设施与社会事业需求将蜂拥而至。以我国为例，完成一个中等城市的基础设施建设，需投资200-300亿元。新增600座城市加起来就是十几万亿元的投资，其中保障性住房就需要3000万套以上，仅这一项就需耗资6万亿元。如果再发展地铁、城际快轨等轨道交通，一年下来又是几千亿元。这尚未包括必须由财政无偿提供的治安、防疫、义务教育、环卫等免费公共产品。不有效盘活整个社会资源，单靠财政投入实现城镇化无异于天方夜谭。通过公私合作，吸引更多的社会力量参与城镇化建设，才能加速一国的城镇化进程。
二、公私合作难以回避的负面效应
任何事物都是一把双刃剑，需要理性去认识。公私合作在促进公共产品提供的同时也会产生难以回避的负面效应。
1.目标不一致所引发的风险。政府与私人资本在提供公共产品中目标函数不同。站在政府的立场，提公共产品是其应有的责任，而不是获利的途径。而站在私人资本的立场，寻求利润最大化是其唯一目标。这种目标取向的对立可能会令双方找不到切合点而导致合作失败或走样，其潜在的后果不是消费者福利受损害就是企业亏损。
2.特许经营可能引发的扭曲和不公。一般经营是法人权利，但特许经营是政府赋予，从而政府就有对其发号施令的倾向，在政府取向与企业取向矛盾的情况下，随意动用行政手段的发号施令就容易扭曲企业行为。而且，当政府作为强势一方与企业争利时，企业只能就范，从而引发对企业的不公，比如政府强行收回盈利的公私合作项目。反过来，获得特许经营权的企业也可能滥用政府赋予的公共资源谋取利润，形成对社会公众的不公，比如特许经营企业利用政府公信力低成本融资却挪用经营开发一般商业项目。
3.反垄断与规模经济间的冲突。公私合作的目的之一就是在公共领域引入竞争，解决垄断带来的弊病，然而基础设施具有规模化和网络化特点，一旦建成一般不需要再建第二家或第三家，否则会给消费者带来不便，也会给企业带来规模不经济，造成亏损。也就是说，基础设施是自然垄断行业，如果一定要通过公私合作引入完全竞争机制，在现实中会造成一定的资源浪费。
4.私人合作方的预期导致短期行为。在基础设施行业的公私合作中，为了尽快收回成本并更多获利，合作中的私人伙伴可能会降低基础设施的质量水平，超负荷运转并减少维护保养，或是搭车收费，变相涨价。而政府只是代理公众管理基础设施，并非基础设施的真正所有者，产权不明晰与产权人的虚拟化会导致无人真正关心基础设施的安全，导致公共资源流失与公众福利受损。
5.官员自利导致合作变异。公私合作为城镇化找到了有效途径，但同时也为官商合谋自利提供了借口。一是某些官员与企业沆瀣一气，借公益之名征地而行房地产开发之实，结果损害了农民利益，降低了政府的公信力，将公私合作变成了个人谋利。二是一些官员为升迁而热衷于与企业合作建设中央商务区、会展博览中心、步行街、大草坪、大广场、宽马路、主题公园、高尔夫球场等‘形象工程’、‘政绩工程’”而漠视公用设施、保障房和环保等民生问题，导致“伪城镇化”，既浪费了社会资源，又增加了财政风险。