从制度上管住花钱的手，海南在财政资金管理改革方面走在了全国的前列。

经过13年的探索和实践，海南省推行的一整套行政事业单位会计委派制度，从源头上遏制了腐败，从制度上规范了财经行为，从理念上提高了公务人员对公权的认识水平。其独具特色的会计集中管理体系，实现了真正意义上的国库集中支付，为我国财政管理模式提供了“海南样本”。

2013年底，海南省会计集中核算在省本级、市县、乡镇三级政府全面铺开，年核算资金总量达860亿元，占全省地方公共财政支出的85%，基本实现全覆盖。

“内部人”变成“外部人”

海南省对“三公”经费的控制极为严格，想把私人请客的发票放进去报销根本不可能。难怪一个副厅级干部对记者感叹说，有时候招待客人还不如自己掏腰包方便。

这是因为，预算单位的会计监督由“内部人”变成了“外部人”。

在装订整齐的海南省儋州市海洋渔业局的账本里，记者随意翻看了几张招待客人的餐饮发票，内容都十分详细。

在一张报销发票附件上，记者看到了相关的审批单，清楚地记录着什么时间来，为了什么事情来，有几个人来，谁陪同，在哪里接待，用餐多少钱。除了餐饮发票外，还附有相应的公务卡刷卡消费小票，以及经办人在发票后面的背书。

更为关键的是，这些账本掌握在了“外部人”手里，随时都可能被调阅查看。记者随同海南省财政厅以及海南省纪委的工作人员一起查看账本的原始单据，抽查记账的规范性，检查有没有违反“八项规定”的超标准接待情况，以及违规发放补贴的情况，并没有通知任何单位领导。

在以前，这些“动作”显然不可能发生。不要说大规模查账，即便是常规财务检查，都要先通知单位，单位早就把准备好的账本给你看，这也就是“为什么查来查去都没事，一直到最后出大事”的原因。

而现在，单位会计由该市会计管理中心委派，其人事关系和工资都由会计管理中心统一管理，和预算单位是平起平坐的关系，相关单位必须按照有关财务制度才能报销。一个会计有可能管理几个单位的账，已经不是原来意义上的单位会计。

儋州市会计管理中心主任符狮告诉记者，作为政府账本的“守门人”，会计人员有责任在服务好预算单位的同时，严把会计关，形成符合内控要求的标准流程，确保令行禁止。

在临高县会计核算大厅，记者看到，临高县人口和计划生育委员会购买的《兴国之魂》《美丽中国》等图书都有详细的用途说明。主管会计蔡照荣告诉记者，这些都是基本的要求。县里的旅游、商务、建设等几个部门的账务都由他来管。

白沙县会计管理中心陈主任告诉记者，会计集中核算以来，接待费明显减少很多，且不准违规发放津贴，做到了公务人员的“同工同酬”。

柔性切入财政资金管理

与声势浩大的“审计风暴”“反腐风暴”相比，会计委派制度可谓是柔性切入，在部门和单位没有感觉到暴风骤雨的时候嵌入了外部会计，把财务控制置于前端，颇有“此时无声胜有声”的感觉。

“规范、专业、监督高效。”海南省纪委驻财政监察室副主任成来之谈起会计委派制度时对记者如此表示。

会计委派制实行之前，一些预算单位往往为了一己之利，指使会计做假账，造成会计信息失真。而会计监督作为一种内部约束机构，始终处于管理者领导之下，很难对领导的违纪违规行为进行约束，从而使会计监督流于形式。

海南省财政国库支付局副局长吴和平告诉记者，在刚开始委派的时候，也遇到一些单位抵制，如洋浦的一个单位领导不愿意纳入委派管理。后来，这个领导因赌博输掉200多万元，连自己和出纳都因贪污公款抓进去了。“现在大家都知道这种约束有利于监督，尤其是强化了对一把手的监督，各个单位越来越支持。”

十余年来，海南财政会计严格执行各项财经法律法规，预算单位的“小金库”“账外账”产生的土壤被彻底铲除，“领导定调子、会计填数字”问题不复存在，白条冲账、胡花乱用、虚报冒领等财务乱象基本灭绝，挤占挪用资金和无预算、超预算等违规行为得到有效遏制。

海南省审计厅受托实施海南会计监督绩效审计后指出，海南会计集中核算为遏制重大违法违纪行为发挥了重大作用。

海南省财政国库支付局的统计数字显示，省本级去年全年在报账审核过程中共纠正12699笔业务，金额达7.7亿元；拒付4062笔业务，金额达1.8亿元。

让公共财政真正姓“公”

海南推行会计集中核算改革，不断完善制度，推进会计职能从“核算型”到“管理型”的转变，管理模式从“人员的集中”到“信息的集中”的转变，实现会计监督从“个体监督”到“集体监督”和“公共监督”的不断提升。

目前，海南省共有会计核算站276个，财政会计人员1800人，管理着5025家单位的6005个套账。“一个先生一本账，十个先生九本账”的乱象成为历史。

海南财政借助财政管理信息系统贯穿部门预算、用款计划、用款申请、资金支付、会计核算等财政公共资金运行的全过程，形成了从预算编制、指标分配到资金拨付、会计核算环环相扣的财政管理整体链条。

实行“三集中”以后，各部门的所有资金都归入笼子，所有经济业务事项必须经过财政会计的集中审核，所有支出都通过支付系统或基本户集中办理，资金由“暗箱操作”变成了“阳光作业”。

比如预算执行进度、“三公”经费支出，会计只要轻点一下鼠标，很快就能取到数字；审计、纪检部门只要得到授权就可以实时查看相关单位的财务会计信息。

临高县副县长王国宙对记者表示，“约束公权是现代国家治理的基本理念。会计委派制度提醒我们，只要涉及到‘公’字，都要非常地小心。”

海南省财政国库支付局局长郝传萍告诉记者，制度在改变，领导们的理念也在转变，说明我们国家正在向文明社会转型，人们越来越清醒地意识到，公权姓公，而不是用来谋私的。

对于记者提出的会不会影响单位的资金使用，从而影响办事效率的问题，郝传萍说，会计委派并没有剥夺单位的财务权力，单位的资金所有权、使用权和管理权三权不变。“下一步，要通过立法确立会计的主体地位和相关责任。”

她的说法在记者采访中得到了验证。海南省民政厅副厅长倪陈兴对记者说，“委派会计专业到位，提升了单位的财务管理水平，这个制度非常好，尤其是对领导干部特别好。”

倪陈兴说，由于各种原因，单位财务自己把关往往拉不开面子，委派的会计刚好抵挡一面，化解了这个矛盾。“尤其是现在预算跟着事走，强化了预算的刚性，让预算单位早规划，不但不影响开展工作，反而促进了办事的效率。”

海南省卫生厅吴明副厅长给记者列举了会计委派的三个好处：一是专业人员干专业的事；二是专业人员是第三方，不是利益关系人，用制度代替了人情；三是为单位领导避免很多的麻烦事。

在海南省财政厅厅长刘平治看来，会计委派是规范财政制度建设的一个组成部分。他对记者说，必须强化财政监督，树立“大监督”理念，实现监督控制型转变。必须强化廉政意识，全方位推进反腐倡廉建设，构筑财政反腐倡廉堡垒，确保财政资金和财政干部“双安全”。