预算绩效管理简言之，是指对财政资金的投入、使用和产出的全面、全过程的管理，是一种以支出结果为导向的财政预算管理模式，也是政府绩效管理的重要组成部分。与传统财政支出管理不同，财政预算绩效管理的公共性特征更加鲜明。一是客观性，传统财政支出管理的路径和模式是计划——项目——编制预算——审议批准——执行——决算，是一种以原因为导向的预算管理模式，缺乏科学合理的配置依据和标准。而财政预算绩效管理是一种以结果为导向的预算管理模式，强调预算资金投入所产出的结果，并用可量化的指标对产出的结果进行考核和评价。二是公开性，预算绩效管理的绩效目标的设立、绩效的评价组织、评价过程、评价结果是公开公示。三是公正性，预算绩效评价作为预算绩效管理的关键环节，其评价指标、评价标准、评价方法的设计都是在相应理论框架下和实践基础上的科学设计，其合理性促进了预算绩效管理的公正性。四是公平性，预算绩效管理关注产出，强调资源配置的效率和效益，以效能促进公平。

一、当前财政绩效管理工作中存在的主要问题

近年来，各级财政部门和预算单位按照党中央、国务院的要求和财政部的部署，积极研究探索预算绩效管理工作，取得了一定成效。但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，尚存在很多问题，在具体的操作层面归纳起来主要有：一、预算绩效管理的组织规范化不足。由于缺少相关制度规范和约束，目前部分地区的预算单位和项目预算绩效评价往往流于形式，评价结果约束力不强，与预算管理没有实现真正有效的衔接。二、存在评价主体缺位现象。由于对绩效管理的认识不足、绩效评价的专业性限制和复杂程度等因素影响，目前，从财政部门到预算单位都还没有建立专门的评价机构，也尚未明确评价主体的组织构成方式，致使部分预算单位和预算项目没有评价主体。三、绩效评价的质量有待提高。由于尚未建立全国统一、科学有效的评价体系，评价指标与标准缺乏可比性，绩效评价结果大多停留在反映情况和问题的层面，评价质量有待进一步提高。四、绩效评价方法有待完善。目前预算绩效评价方法相对单一，主要应用横向比较法、预定目标与实施效果比较法等，其他一些方法如因素分析法、专家评议与问卷调查法等方法的应用较少，评价方法尚处于较低水平。五、专业人员力量配备不足。目前，省财政厅绩效评价（管理）处人员少，要对省级预算部门、单位申报的上万个项目逐一审核和批复，还要组织开展全省基本公共服务均等化综合绩效考评，矛盾突出；而市、县一级财政绩效评价（管理）科（股）多数人员身兼数任，精力分散，绩效管理的专业力量明显不足。

二、会计师事务所参与财政绩效管理的必要性及适合性

第一，参与的必要性。客观、公正是财政预算绩效管理的政策导向，也是财政绩效评价的质量属性。影响这一属性的关键因素是财政绩效评价的主体。要确保财政绩效评价的客观公正性首先必须确保评价主体的独立性。目前，财政政绩效评价大多由财政部门体系内的评价，包括预算单位的内部自评和体系内的评价，二者本质上都是部门内部自评，其评价结论的客观性、公正性具有明显的局限性。引入会计师事务所等独立的第三方评价人的参与有利于促进财政绩效管理客观公正性的提高。

第二，参与的适合性。一方面，会计师事务所属民间专业机构，与预算部门不存在行政隶属关系，也不存在利益上的关联，其身份特质具有参与的适合性。另一方面，财政支出绩效评价涉及的知识门类广、专业技术性强。财政资金收支等会计数据是绩效评价的基础性信息，而核查、整理、计算会计基础数据是会计师事务所的基本专业能力。再者，绩效评价中应用到的成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等评价技术和方法在会计师事务所的审计业务、咨询业务中经常采用，因此从技术方法角度而言，具有较高的类同性。

三、会计师事务所等中介机构参与财政预算绩效管理的业务探析

第一，业务角色的探讨。会计师事务所等中介机构适合参与财政绩效管理项目何种业务取决于其在项目中的参与角色。根据财政绩效管理的政策特性、现实要求及会计师事务所的专业能力，笔者认为，会计师事务所可胜任如下几种角色：一是咨询人角色：财政绩效评价包括综合绩效评价、部门绩效评价、预算单位绩效评价和项目绩效评价四类，会计师事务所可依赖自己的专业能力作为咨询顾问参与预算单位绩效评价方案的设计。二是评价人角色：财政绩效评价对象包括所有财政性投入的资金，预算单位多、需纳入的评价的项目广、时间要求短，同时需要对大量的会计数据信息进行核查、整理及分析，仅靠财政体系内的人员及少数外部专家难满足这一艰巨工作，会计师事务所可利用自身的专业技术特长作为评价主体之一主导或参与评价业务。三是鉴证人角色：作为财政绩效管理中的重要一环，财政绩效审计目前主要由政府审计机关承担。随着财政绩效审计的普遍推行，会计师事务所可依专业能力大小作为主鉴证人或副鉴证人参与不同类型和级别的财政绩效审计项目。

第二，业务形态的探讨。从财政绩效管理的体系看，财政绩效管理体系包括预算绩效目标设立、预算方案决策、预算投入执行、预算完成评价、评价结果应用等几个阶段。会计师事务所等中介机构适合参与的业务主要在预算绩效目标设立和预算完成评价两个阶段。从财政绩效管理的类型看，财政预算绩效管理可分为综合绩效管理、部门绩效管理、预算单位绩效管理和项目绩效管理等技术内涵和方式不同的四种类型，更适合会计师事务所等中介机构参与的业务主要在项目绩效管理。从财政绩效管理的内容看，财政绩效管理的内容有绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理四个模块，前三个属于技术型管理，后者属于决策型管理，会计师事务所等中介机构适合参与的业务主要在技术型管理。

第三，业务管理机制的探讨。第一，建立中介机构参与机制。中介机构积极参与财政绩效管理是确保财政绩效管理工作客观公正和社会公信力的重要前提。为积极全面推动财政绩效管理工作的开展，应建立中介机构参与机制：预算单位自评、主管部门组织评价和财政部门组织评价均可委托中介机构参与绩效评价，值得注意的是，中介机构在接受委托时，必须建立回避制度，回避利益相关的项目。第二，建立绩效管理中介机构库。参与绩效管理工作的中介机构必须按相应资质经认定后纳入绩效管理中介机构库管理，预算单位自评、主管部门组织评价和财政部门组织的评价须在绩效管理中介机构库中选取。中介机构因情况变化不符合上述条件的，随即退出中介机构库，不得参与任何绩效管理项目。第三，建立中介机构评价机制。财政部门定期或不定期对已入库的中介机构进行一般性检查和项目审查，并建立中介机构的考评机制，对中介机构在绩效管理工作的表现进行综合评价，设定相应等级,对中介机构在绩效管理工作的评价结果是委托人选择中介机构的重要依据。
湖南贝田联合会计师事务所 贺 聂