【摘要】随着国库信息化建设的推进，国库会计核算方式发生了很大变化，但国库会计事后监督工作仍沿用传统手工监督方式，监督作用得不到充分发挥。本文探讨运用国库会计数据集中系统对成百上千的税票计算得出的各类报表数据实施监督的全新思路和具体方案，以实现监督观念、监督方式的转变，监督内容、监督效能的提升。
【关键词】中央银行 国库会计 事后监督

一、引言
近年来，部分会计学者致力于有关国库会计事后监督工作问题研究，如冯家明、李彤和吴天宝（2012）分析了央行事后监督绩效，裴昀、纪晓鹏和王磊（2013）提出了事后监督工作亟待转型的观点。实践中，国库会计事后监督电子化的需求也在不断地提出，于是有部分省份开始探索开发建设国库会计事后监督系统，肖杰等（2013）撰文介绍了他们从国库会计集中核算系统采集数据，监督人员同时录入收入、支出等凭证信息，由事后监督系统对凭证基本要素进行计算和处理，然后与国库会计核算结果比对。这种模式始终没有摆脱传统的事后监督“再复核”的痕迹。本文致力于探索合理运用外部对账结果，提出国库会计事后监督转型的全新思路与方案。
二、国库会计事后监督概述
（一）相关概念及解析
监督是指对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。会计事后监督是指以事先制定的目标、标准和要求为准绳，利用会计核算取得的资料，对已进行的经济活动进行考核和评价。根据《中国人民银行国库会计核算监督办法》（银办发［2011］235号），国库会计核算事后监督是对国库会计核算结果进行的全面检验。
复核，即仔细地对照、考察。从监督和复核的概念可以看出，监督强调的是管理和对结果的验证、评价，复核强调的是用同样的方式重复。因此，在实践中应区别和突出国库会计事后监督和复核各自特点，从不同角度、不同层次，采取不同的方法对国库会计核算质量实施控制，避免职能和作用重叠，以切实发挥各环节的风险控制作用。
（二）国库会计事后监督的历史沿革
1. 事后监督作为会计核算部门的岗位阶段。1996年，《中国人民银行财务预算管理办法（试行）》针对加强利息支出管理，提出建立事后监督机制。1997年，人总行《关于进一步加强人民银行会计内部控制和管理的若干规定》（银发［1997］318号）明确开展事后监督工作，形成了事后监督工作雏形。但是，那时候的事后监督独立性不强，只是在营业部门设置事后监督岗位，对事后监督的岗位职责、监督方法和监督内容等并没有进行统一的规范，对于一些关键风险点和重要岗位的监督办法，散见于《关于加强联行资金安全管理的通知》（银发［1999］372号）等文件中。应该说，事后监督工作还处于摸索阶段。
2. 事后监督独立于会计核算部门阶段。2002年，人总行出台《中国人民银行会计事后监督办法》（银办发［2002］126号），规定事后监督人员独立于会计核算人员，事后监督工作独立于会计核算部门，各分行、营业管理部、中心支行，应设立会计事后监督中心，县级支行应配备独立于会计核算人员的事后监督人员。事后监督独立性得到加强，监督的内容和程序也有了系统的规定。
2004年，《中国人民银行事后监督中心工作规程》（银办发［2004］159号 ） 进一步加强了事后监督工作的管理，事后监督定位于对会计（营业）、国库、货币金银等部门的日常会计核算业务进行复审和检验。在此期间，中心支行以上机构也陆续成立了单设或合设的事后监督部门；中央银行会计凭证影像事后监督系统（IAS），其由凭证影像子系统（IMS）和事后监督子系统（AAS）构成。中央银行会计核算电子对账系统等在全国先后推广，实现了会计事后监督电子化。
3. 事后监督转型发展阶段。事后监督体系建设是一个复杂的过程，发展中不可避免地存在一些问题，如管理体制不顺，部门间工作协调有一定困难；相关的职能定位不明；政策传导机制不畅；业务培训脱节等。而其中，国库会计事后监督始终没有实现电子化，没有在全国范围内建成一个统一的事后监督系统，一定程度上影响了事后监督工作的发展进程。
三、国库会计事后监督现状分析
1. 监督手段落后。国库会计事后监督目前采用的是人工复核式监督方式。国库会计业务具有专业性强，政策性强，业务量大，业务种类多，账、表、簿核对关系复杂的特点。在人工复核式监督方式下，很难核对出业务处理是否正确。人工复核式监督方式是国库会计事后监督流于形式的主要原因。
2. 监督重点不突出。国库会计事后监督工作重点不够清晰。事后监督人员每日埋身于日常简单再复核中，不能对重点业务环节进行深入分析和系统研究。国库会计事后监督已经很难在提高国库会计核算质量，加强国库会计管理，完善内部控制方面发挥作用。
3. 缺乏必要的风险控制措施。近年来，国库会计事后监督发现问题的能力明显下降，发现的问题大多属漏盖印章、凭证要素不全等规范性问题，对涉及资金风险、法律风险和操作风险的资金往来业务、退库更正等业务缺乏有效的控制措施。
4. 监督内容不全面。国库会计事后监督受精力、能力和手段等多方面因素的影响，存在应监督的关键内容未进行监督的情况。比如，事后监督并未对审核体制分成政策依据，支拨、退库、更正业务合法性政策性等方面实施有效监督。
5. 监督工作缺乏硬约束。国库会计事后监督人员的履职情况无从考证，国库会计事后监督程序是否规范，监督内容是否全面，监督目标是否实现，没有明确标准的尺度衡量。完成会计档案整理装订工作成了国库会计事后监督工作完成的一个重要标志。
四、国库会计事后监督发展方向分析
近年来，国库会计核算业务信息化的迅猛发展对国库会计事后监督提出前所未有的挑战。应该说，面对远远落后于国库业务信息化发展的现状，国库会计事后监督到了转型发展的阶段。
转型涉及变革，是从形式、内容、手段到人们的观念根本性转变的过程。本文以国库会计核算业务风险控制为导向，研究国库会计事后监督发展方向，提出建设国库会计事后监督系统（系统含“国库与征收机关电子对账模块”和“国库会计事后监督模块”）转型路径，运用国库会计数据集中系统（TCBS系统）对成百上千的税票计算得出的各类报表数据实施监督，实现事后监督工作从监督观念、监督方式、到监督内容、监督效能的根本性转型，以促进国库会计事后监督履职效能有效提高，符合国库会计业务发展需要，符合央行内控体系建设要求。
（一）TCBS系统具备相对完备的风险控制手段
一是TCBS系统以代码参数为基础进行业务处理，二是TCBS系统原子交易业务处理规则，三是TCBS系统与财税库银横向联网系统（TIPS系统）、支付系统无缝连接。因此，TCBS系统业务操作人员录入预算收入和支出相关基本要素后，系统的自动处理过程人工无法干预，安全性高。TCBS系统自身在计算和自动进行账务处理方面具备较为安全可靠的风险控制手段和措施。
（二）以对账为基础进行国库会计事后监督的制度支持
《中华人民共和国国家金库条例实施细则》第四十六条规定：预算收入日报表是各级国库收纳、划分、报解库款的基础报表。财政、征收机关据以检查收入征收入库情况，并逐日对账。《国库会计管理基本规定》规定，国库应按日、月、年与有关部门对账；与征收机关的预算收入（包括预算收入退付）对账，应按政府收入分类科目、分级次进行。
（三）人行国库与征收机关对账结论对事后监督的利用价值
TCBS系统操作员录入（含TIPS系统下载）的收入、退库、支出、更正、退回等全部业务流水信息，由系统自动生成分征收机关分级次的收入报表。该报表含日期、受理国库、征收机关、级次、预算种类、预算科目、金额等要素，人行国库在与征收机关对账时这些要素均需核对。
人行国库与征收机关对账各项要素与TCBS系统操作员录入预算收入业务的要素一致。因此，通过监督国库与财政、征收机关的对账结论可以掌握系统操作员预算凭证信息录入是否完整准确。
事后监督人员可以通过监督人行国库与征收机关的对账情况，而不必逐笔核对税票信息录入是否正确，直接运用TCBS系统对成百上千甚至更多的税票计算得出的各类报表数据实施监督。也就是，一是开发对账系统，实现人行国库与征收机关电子对账，生成电子对账回单。二是开发事后监督系统。从对账系统读取对账回单，事后监督人员掌握到国库与征收机关对账情况后，运用TCBS系统产生的收入报表、共享分成报表、预抵返还报表、体制上解报表、总额分成报表和退库报表等报表数据实施业务监督。　
（四）研发国库会计事后监督系统具体方案
国库会计事后监督系统除应具备与TCBS系统、国库电子对账系统无缝连接、参数设置、系统建账、业务录入、事后监督电子档案管理等功能外，还应具备以下功能：
1. 对账相符假设功能。事后监督制度规定，事后监督人员应及时实施监督。实际工作中，国库与财政、征收机关对账结果的反馈时间存在不确定性，系统可以提供对账相符假设功能，以及时开展事后监督工作。待收到对账回单后，如果对账相符，则进行对账监督补记；如果对账不相符，则应查明原因，记录更正情况完成对账监督。
2. 操作录入功能。事后监督系统应提供支付业务、同城业务、系统内业务、表内业务以及表外业务的录入功能，事后监督人员根据预算收入报表、支出凭证、来账清单等录入业务，系统据此日终生成国库会计事后监督日计表、余额表、分户账等账表，与TCBS系统业务相应账表自动比对，对于比对不相符的业务，系统提示记录差错。
3. 系统自动比对功能。建立国库会计报表、账务、预算科目核对的对应关系参数，日终系统自动进行比对，显示比对结果。如，事后监督人员依据支出凭证录入往账业务的重要要素，与TCBS大、小额往账清单比对；录入的TBS大、小额支付往来、小额支付清算资金往来账户的发生额、余额与TCBS日计表、余额表中对应账户比对；事后监督系统生成的日计表、余额表与TCBS系统的日计表、余额表自动比对；以此监督国库会计人员资金往来、支拨更正、挂账解挂业务处理是否正确，监控作为TCBS系统应急措施的TBS系统资金风险隐患等。
4. 筛选重点关注信息功能。从TCBS系统采集日志信息，系统自动筛选出异常和需重点关注的操作。如，筛选是否有参数维护、用户管理操作，是否存在更正、冲正、补记业务，是否有会计人员加班等事项，事后监督人员依据筛选结果进行分析判断和相关登记簿的审核，如有必要可进一步开展监督检查。
5. 日终处理和日初始化功能。业务监督完毕后进行日终登账生成事后监督系统分户账、余额表、计息清单、日计表、月计表、业务状况报告表，然后通过日终处理将业务资料交接清单、事后监督日志、事后监督通知书以及事后监督系统的账表整理归档，次日进行日初始化或假日处理，开始下一个工作日的监督。
按照转型方案，本文专门抽取了某市人民银行国库实际发生的国库会计核算业务进行事后监督，对方案的可行性进行了较为充分地推演和验证，达到了预期监督效果。
五、转型路径适宜性分析
1. 是否与事后监督相关制度要求一致。《国库会计管理基本规定》规定，国库会计监督应以防范资金风险为重点。《中国人民银行国库会计核算监督办法》规定，国库会计核算事后监督应侧重以下内容：会计凭证，会计账务，国债业务，账务核对，国库会计核算系统和国库业务应急处理。以对账为基础实施事后监督，也就是不再沿用复核式监督方式，而是在分析国库业务风险点的基础上，把国库会计账务处理、对账、重空管理、操作日志等作为监督重点，突出了事后监督重点内容和重点环节，能够较好地发挥防控风险作用。
2. 在多大程度上解决了国库会计事后监督目前存在的问题。研发国库会计事后监督系统后，一是事后监督系统涵盖了对账情况、资金往来、体制分成、表内转账、表外业务等的梳理和监督处理，监督内容较为全面。二是事后监督人员必须按照从日初始化到日终处理，生成国库事后监督会计账表，记录监督差错，登记事后监督日志等规定程序实施监督，可以实现事后监督工作程序化、规范化。三是监督重点较为突出，尤其是在资金风险防范方面可以发挥重要作用。四是可以大大减少人工核对各类证、账、表的工作量，事后监督人员可以从日常简单再复核工作中解脱出来，把更多的精力和时间用在业务真实性、合法性、政策性把关以及研究和分析业务上。
3. 剩余风险是否可接受。以监督对账情况方式控制操作风险是存在剩余风险的。因为外部对账虽能发现串预算科目、串级次、串征收机关等差错，但与事后监督次日即对业务进行全面复审相比可能会有时滞，即存在不能次日发现录入差错的风险。然而，建立科学、合理、有效的控制措施，要充分考虑人员、业务量、成本效益等多方因素。根据内部控制的成本效益原则，分析串预算科目等差错发现不及时风险的性质、后果及其严重性，该剩余风险并无资金风险，应属可控或可接受。
4. 对事后监督部门和人员而言是否可行。长期以来国库会计事后监督已经习惯于核对预算收入凭证开展手工监督方式，如果采取运用预算报表数据记载会计账务的监督方法，事后监督人员必须对国库会计账务处理方法和资金的来龙去脉很清楚，掌握国库预算收入报表与会计账务的关系。这就需要对国库会计事后监督人员进行系统的培训，促使国库会计事后监督切实发挥履职效能。
主要参考文献
1. 肖杰，欧家波，万克玲等.国库会计事后监督电子化建设探讨.金融会计，2013；2
2. 陈颖.我国国库现金管理存在的局限性及对策.财会月刊，2013；20
3. 陈少平，柴元林.加强人民银行监管 保障国库资金安全.财会月刊，2009；29
4. 冯家明，李彤，吴天宝.对安徽省人民银行系统事后监督绩效的调查与思考.金融会计，2012；9

【作　　者】
李红燕

【作者单位】
（中国人民银行石河子市中心支行 新疆石河子 832000）