何明楷
农村的发展问题千头万绪、错综复杂，同时，农业的基础性、弱质性、公共性决定了政府财政必须对其支持和保护。一直以来，党中央、国务院对“三农”工作，特别是财政支农工作高度重视，出台了一系列重大支农惠农政策。通过加强制度建设、规范部门预算管理、探索财政支农资金整合试点、开展财政支农资金管理年活动等方式，有力地提高了财政支农资金使用效益。
但是，目前财政支农资金使用和管理仍然存在一些突出问题。特别是基层政府对支农工作的积极性普遍不高，支农政策政出多门，预算管理不够规范，资金管理分散，地方财政配套资金不实，违规使用财政支农资金现象时有发生。财政监督滞后，重投入轻实效，重建设轻管护，资金分配精准性差等等问题，影响了财政支农资金整体效益和持久效益的发挥，破坏了财政支农资金的安全运行和高效使用。
为进一步调动支农积极性，规范和加强支农资金管理，强化监管责任，提高财政支农资金使用效率，更好地发挥财政支农政策的导向作用，作为农财战线的一名基层工作者，拟从以下几个具体方面就财政支农资金管理提出一些粗浅的思考，以期达到抛砖引玉的作用。
一、加大支农工作在政绩考核中的权重，增强基层支农项目积极性
由于错误的考核机制和多年来形成的政绩观的影响，越到基层，“三农”工作的重视程度越弱，基层支农投入越缺少主动性。尤其是随着粮食问题的逐步解决，社会上一种忽视一产业，偏重二三产业的思想在抬头，农业逐步沦落成了一个边缘化的产业。有的地方由于支农项目需要地方配套资金，需要农民筹资投劳，需要协调农民“田边土角”，为了完成上级绩效考评或验收甚至弄虚作假，出现了给项目也推诿抵触的情况，更不用说积极向上争取项目资金了。
因此，如何将支农工作列入政府目标考核和干部的政绩考核，如何调动主管部门、基层政权特别是镇、村两级的积极性，应作为当前支农工作的一个首要课题。应逐步加大财政支农工作在上级对地方党委政府目标考核评价中的权重，选拔培养领导干部的重点向农业战线倾斜，地方党委政府领导升迁要与支农工作实绩挂钩，设立更多的支农工作一票否决事项，提高基层农业战线工作者的政治和经济待遇等，通过这一系列措施解决组织、思想和人的问题，才是支农工作创新发展的前提、保障和力量源泉。
二、加快财政支农组织机构体制改革，提高行政效率
现行农业投入管理是多部门分散型管理体制，支农资金投入渠道多。一方面，投入农业的资金除了农业财政这条线的资金外，还有农业基本建设投资（发展改革委）、各有关部门分配和管理的资金(即条条下达的资金)；另一方面，从财政对农业的投入看，支农资金分散在农财、农发、经建、基建甚至预算等多个职能科室。多主体、多渠道投入对增加农业投入总量具有积极意义，但从使用上看，各业务部门在分配安排资金时，按照各自的计划自成体系，集分配、使用、管理、监督于一身，与其他部门协调配合不够，涉农管理部门事权划分不够明确、资金使用范围模糊。由于资金来源不同，不同渠道的资金项目安排原则和管理办法大多为涉农管理部门自行制定，各个部门之间缺乏有机协调，没有统一的管理办法，导致资金在使用方向、建设内容、项目安排等方面难以协调。资金分块管理，使有限的资金难以做到统筹安排，合理配置，财政资金对农业的支持率大打折扣，越到基层特别是乡镇越无可适从。由于支农资金属多部门分散管理，在资金安排使用过程中，缺乏统一的事前、事中、事后科学决策的监督约束机制，跟踪监管难以到位，造成贴牌项目、谎报项目、挤占、挪用、截留支农专项资金的现象屡见不鲜，资金流失严重。
基于以上因素，由于县区一级在整个政府垂直序列中的特殊地位，可以考虑在县区一级采取同一个漏斗进、同一个漏斗出的办法，建立统一的涉农项目财政资金管理机构，如在县区财政成立农业财政办公室，将分散在农财、预算、经建、基建、农发等股室的专项资金，除农村社会事业如农村政权运行、教育、卫生、社会保障外的涉农项目资金，包括农业基础设施建设资金、产业建设资金、农林业补贴资金、农业科技资金、农技培训资金、建后管护资金、一事一议资金、村级道路及田间生产道路资金、扶贫资金、土地整理资金、土地收益农田建设资金、农业综合开发资金、中低产田改造资金等等，统一归口管理，统一规划布局，统一预算编制，统一调配使用，统一考核监管。同时，对现有来自不同渠道管理的农业投入项目资金（包括国土等）进行整合，相对集中。财政部门加强与涉农部门的沟通协调，做好资金的统筹安排，合理划分各涉农部门在农业和农村发展中的事权，能够归并的建设项目由一个职能部门统一负责。
三、转变财政支农模式，提高资金使用效益
现行财政支农资金管理模式，近几年来，对“三农”工作特别是奠定现代农业基本框架起到了积极的推进作用。但随着经济的发展，特别是城乡统筹步伐的加快，城镇化进程的加速，财政支农工作已经发生了新的、较大的变化，特别是最近一段时间以来，新矛盾和新问题的不断涌现，要求财政支农工作必须创新管理模式，以适应新形势的要求，进一步提高财政支农工作的效率，充分发挥财政支农资金的作用和效益。
（一）创新支农投入举措。农业投入与庞大的农业需求相比，始终还是显得杯水车薪。抓资金管理首先就是抓资金投入。财政部门要继续把支持解决“三农”问题作为财政工作的重中之重，进一步建立健全财政支农资金稳定增长机制。要把财政支农投入作为一个地方支农目标考核和支农工作成效的首要因素，要把财政支农投入与一个地方的人均财力、人均GDP、财税收入增长幅度、占财政总盘子的份额等挂起钩来，采用量化手段，确保财政支农投入高于一般财政经常性收入增长。要把财政支农考核与争取上级财政支农项目资金、财政资金与金融投入、特别是单位财政资金撬动的社会资本总量结合起来，即不仅考核财政支农投入，还要综合考核全社会支农投入。时机成熟时亦可将工业领域或市政公共设施领域普遍采取的BT或BOT等投入模式引入农业领域，多渠道鼓励民间资本投入农业。
（二）创新发挥财政杠杆作用。财政支农资金总量始终是有限的，解决财政支农资金的一系列问题，最终还是应以如何最大程度引入社会资本投入农业为终极目标。如何发挥财政支农资金的激励和政策导向（药引子）作用，充分运用财政作为资源配置的重要手段，用财政的“四两”拨社会的“千金”。撬动社会资本投入农业基础设施和产业发展，应作为财政支农资金绩效考核的重要内容以及财政资金是否发挥作用的重要指标。
发挥财政资金撬动作用的办法很多，关键在于政策的制定。笔者认为，变财政直接投入为间接投入、一次性投入为持久性投入是前提，应以改变财政直接投入为间接投入为切入口，通过贴息、奖励、补助、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村。
扩大涉农项目贷款财政贴息面，降低贴息门槛，对社会资本投入农业项目主要采取贷款贴息的方式予以扶持，降低投资者的资金成本，营造“只要投入农业，就可享受贴息”的氛围，增加贴息资金在财政支农资金中的比重。
充分利用奖补手段，对符合规划的农业建设项目，不分建设主体，一视同仁，根据不同的项目建设内容实行不同的奖励补助标准，对审定的投资额给予投资者一次性奖励补助：如对基础设施中渠道按80%补助，生产便道、田间机耕道按70%补助，山坪塘、蓄水池按40%补助，蔬菜大棚按50%进行补助等；对产业发展中引进良种、农用物资、产品流通给予不同比例的补助；对不同的基础设施项目、不同的产业环节，制定不同的奖补标准，越带有公共公益性质的，补助标准越高；越能形成个人资产的，补助标准越低；越是偏远且越不能吸引投资的，奖补标准越高；越有利于生态环境保护的，奖补标准越高；越聚有科技含量量的，奖补标准越高；越能创造品牌的，奖补标准越高等，通过奖补比例的掌控，实现政策的调控。
加大对土地流转的政策和资金支持力度。我国城镇化的发展，要求鼓励土地适当集中即土地适度集约化经营。土地流转费用占业主农业生产经营成本的比例越来越高，鼓励土地适当集中就要从补助业主的土地流转费用入手，而土地流转费用的最终受益者实际上是从土地上被解放出来的农民。财政支农资金对农业生产经营业主土地流转费用的补助，实际上是间接提高了农民的财产性收益。土地流转费用补助可采取多年补助、逐年减少的方式，因为前期农业生产经营业主的资金投入大，资金周转困难，如财政支农资金可对土地流转费用在第一年给予90%的补助，第二年70%，第三年50%的逐年减少的方式，约定补助年限，待业主自身发展壮大且收回前期成本，即可终止流转费用补助，达到扶持培育壮大的目的。也可以采取政府（或村集体经济组织）统一从农民手中流转土地如20年（土地流转费用由财政给予买单），政府层面提出规划要求或基础设施建设标准或产业实施应达到的程度或每亩投资额度，达到条件的业主享有土地流转期间的土地无偿经营使用权。
财政支农资金要尽量减少直接进入工程项目投入环节，而主要通过规划引领、激励导向、竞争立项等方式，把主要精力和心思放在农业规划布局上来，放在财政支农资金贴息办法、奖补办法等制度建设上来，放在科学分配、考核管理上来，放在如何鼓励最多的民间资金和社会资本投资农业上来，最终达到“四两拨千金”的效果。
（三）创新完善农业补贴政策。农村税费改革后，城市带动乡村、工业反哺农业，取得了很好的成效，尤其是粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、家电下乡、汽摩下乡、退耕还林补贴、森林生态效益补助、病害猪处理补贴等补贴政策的推行，深得民心。但随着城镇化的发展，土地流转的加快，以及一些补贴在操作层面上的具体问题，一些补贴项目尤其是粮食直补、农资综合补贴、良种补贴越来越不能适应现实的需要，甚至与政策制定的初衷背道而驰。粮食直补、农资综合补贴（统称对种粮农民的补贴）、良种补贴的现实情况与政策要求相去甚远：由于核实量太大甚至无法核实（且核实行政成本巨大），有的地方多年来仍按二轮土地承包时的面积计算补贴额并分配到10多年前的农户花名册上（这些人很大一部分已举家外出打工、已征地拆迁或土地已摞荒或土地已流转或土地已无偿给别人耕种），与谁种粮补贴谁、有种有补、无地坚决不补等政策早已不相匹配，而这一块的资金总量非常庞大，以泸州市江阳区这样一个农业小区来说，这三项补贴资金的总量已接近4000万元，占整个财政投入农业资金总量的20%左右，而我区对真正有贡献的所有种粮大户的补贴资金总额还不到20万元。
尽快修订完善农业补贴政策特别是有关粮食方面的补贴，开展农业补贴试验试点已迫在眉睫。应该将补贴资金特别是新增补贴资金向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、种粮大户、土地流转费用等倾斜，向真正的生产经营者降低生产成本（如土地流转成本、基础设施建设投入成本、农用物资成本、农产品流通成本等）倾斜，向如何激发新型经营组织生产积极性方面倾斜。或者改变补贴方式，由过去向在籍在册农户的直接补贴，改为向生产、流通过程的补贴。如采取农机购置补贴方式，谁购买农用物资补贴谁，谁推广引进先进良种种养殖技术或品种补贴谁（现行良种补贴政策早已应该取消，应改为对良种引进环节的补贴），谁对市场粮食销售贡献大补贴谁等，提高补贴精准性和指向性。只有完善补贴政策，才能提高农业产业的经济效益，才能真正有利于调动社会资本投资农业生产经营的积极性，进而推动土地流转和城镇化进程（原来是只要户口在农村，不做庄稼也照样享受农业补贴，造成很多农民不愿将户口迁出农村）。
（四）突出培育农业新型经营主体。当前财政支农项目资金的实施主体还主要集中在县区级业务主管部门、乡镇政府或村一级组织，也就是说资金使用的最终话语权还主要集中在政府层面。资金分配还主要以市县争取为主，市县通过计划、任务的方式下达，也就是说，资金管理的三个环节即下达资金（中央、省级或中央、省、市级）、争取资金（县级或市县级）、使用资金（镇级或镇村级）是脱节的：县上争取到资金后，以任务或计划或指令的方式下达到乡镇或村一级，出现“一厢情愿”的现象。由于涉农项目资金大部分要求地方能够提供一定比例的配套资金，同时要求农民自筹资金或投工投劳（城市公共市政基础设施不可能要求市民筹资投劳，农业农村基础设施建设却需要农民出钱出力，这本来就显失社会公平；如果说谁受益谁投资，市民仍然是城市基础设施建设的受益者）。而大多数地方财政困难，配套资金难以提供；农民由于项目的实施与否实际上与他们无最切身和最直接的利益关系，自愿筹资投劳的为数很少。且上级资金下达后，农民群众已经知道，不管他们筹资投劳与否项目都会实施，反而在项目的实施过程中以占地、青苗等方式阻挠施工以“捞一把”。镇村两级迫于上级要求，又不愿失去财政专项支农资金，于是往往采用虚假配套，虚假的农民筹资投劳和虚假的一事一议等手段，套取上级财政专项支农资金，导致工程缩水、专项资金挪作他用等问题的发生。特别是近些年来，财政支农专项资金绩效考核中虚假配套、虚假向农民筹资、截留挤占、挪作他用、未按规划实施、工程瘦身、资金浪费等问题层出不穷，上级部门对虚假配套等问题也心知肚明，对一些“一事一议”、“民办公助”等弄虚作假行为也体谅基层、理解基层难处，“睁只眼、闭只眼”，从而更助长了支农项目普遍弄虚作假的风气甚至贪腐行为的发生，可以说虚假配套和筹资已成为一个公开的秘密。而由于地方配套资金的不能足额到位和农民支农项目积极性普遍不高，又要应对上级绩效考评，基层就只有通过作假才能完成，这在给具体经办人员带来大量的额外工作的同时，也带来了巨大的纪律风险，镇村具体从事支农工作的同志也带有很大的抵触情绪。
另一方面，大量的农业生产经营业主，如种养殖大户、家庭农场、专合社、农业龙头企业等却渴盼得到政府认可，渴盼政府的政策和资金项目支持，那怕是很少的一点支持，对他们来说也至少是一种认可，一种激励，一种信心，一种雨露之恩甚或雪中送炭。而现阶段财政支农项目资金除用于对以上所说的政府层面资金外，用于新型经营组织的项目资金微乎其微，并且这些资金资源的配置权掌握在少数人手中，由于信息资源的不对称等众所周知的原因，导致能享受到公共财政阳光的新型农业经营组织微乎其微。
政府层面直接实施支农工程建设项目，不仅投资大，且“公家的事，干好干孬与己无关”；而采用奖补政策和手段由经营业主实施项目，项目业主自当精打细算，且“一分一厘当思来之不易”。因此，财政支农资金应逐步退出项目建设一线，把份额向新型经营组织倾斜，兼顾市场规则和农业弱质特性，把重心放在研究如何实现“引导经营业主基础设施与产业发展并重”，“原来政府的事由业主来干”，“政府原来要一元钱干的事让业主出几毛钱来干”，“政府的钱人人公平争取”，“只能政府干的事如何干”上边来。
支农项目重点向新型农业经营业主实施后，“重建设、轻管护”、涉农项目工程领域违纪违规和贪污腐败等一系列问题将迎刃而解，也更加有利于激发更多的民间资本投资农业生产和项目开发的积极性。同时，也把政府部门从繁琐的项目管理中解放出来，业务主管部门只管规划、指导和服务等更宏观层面的东西，财政部门也有更多精力研究如何建立支农项目信息共享平台，如何增加资金透明度和公平公正，如何实行最严格的竞争立项管理模式，如何降低门槛、扶持新型经营组织发展壮大，研究如何鼓励金融企业提供涉农金融服务，如何提高新型职业农民和新型农业经营业主素质，如何加快农产品加工流通领域建设和农业社会化体系建设，研究财政支农资金如何分类管理、提高绩效，如何增强支出的针对性、精准性和有效性等问题上来。
总之，“规范、安全、有效”是财政支农资金创新管理的不变主题，我们只有与时俱进，顺势而为，解除禁锢，主动突破，才能逐步建立起科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理制度体系，逐步形成上下级财政部门联动、财政部门与主管部门互动的工作平台，全方位提高财政支农资金的科学化、精细化管理水平，进而加快推动农业现代化进程。
(作者单位：泸州市江阳区财政局)
